L’Osservatorio AIR ha pubblicato nove saggi, indicati nell’indice allegato, nei quali esamina l’applicazione dell’AIR e degli altri strumenti per la qualità della normazione da parte dei Ministeri e delle Amministrazioni indipendenti (in seguito AI), con riferimento agli anni 2017 e 2018. Gli aspetti interessanti sono tanti: quelli più interessanti li riportiamo qui di seguito, rubando le parole ai nove autori della pubblicazione.
- Gli strumenti per una buona regolazione ci sono ma talvolta sono inattuati, o utilizzati in modo solo formale. Le criticità dell’AIR, secondo il Consiglio di Stato (parere 1458 del 19 giugno 2017), non sono da ricercare nella sua disciplina, ma nelle carenze della sua attuazione pratica, con la conseguenza che non sono di utile supporto per i decisori pubblici.
- La fattibilità è un elemento condizionante la stessa legittimità. Il Consiglio di Stato lo dice da tempo e l’ha confermato, nel biennio considerato, con due decisioni (quella sopra indicata e la n. 341 del 13 febbraio 2017) nelle quali afferma che le relazioni AIR e ATN (Analisi Tecnico Normativa) costituiscono un elemento essenziale dell’atto e senza di esse non si può di norma procedere all’esame del merito del provvedimento.
La fattibilità, continua l’organo consultivo, condiziona la stessa legittimità alla stregua di una moderna concezione del canone costituzionale del buon andamento e del diritto a una buona Amministrazione.
Attraverso i suoi pareri il Consiglio di Stato sta di fatto sollecitando le AI e le Amministrazioni statali ad adottare o migliorare le procedure di analisi di impatto, non lasciando così tali decisioni alla mera sensibilità istituzionale dei singoli regolatori. Questa supplenza ha però i suoi limiti, perché la composizione dell’organo consultivo potrebbe non consentire un sindacato efficace degli strumenti di qualità della regolazione, perché per la valutazione dell’impatto sociale ed economico potrebbe essere necessario integrare le ordinarie competenze della sezione consultiva con quelle economiche e statistiche. - Vi è un problema di effettività delle regole sulla qualità delle regole: cioè le regole ci sono ma non vengono seguite. Non sono rimedi risolutivi la formazione del personale o l’esistenza di supervisori: tanto è vero che le amministrazioni statali, che non applicano le regole, hanno due supervisori, il DAGL e il Consiglio di Stato in sede consultiva. La formazione del personale e i supervisori sono rimedi utili ma non decisivi in mancanza di una volontà politica di perseguire la effettività delle regole sulla qualità delle regole. Occorre un cambiamento culturale che porti a considerare normale e imprescindibile impostare riforme partecipate e basate su evidenze empiriche.
- Le consultazioni dei soggetti interessati dal provvedimento sono necessarie sia in sede di AIR che di VIR, ma è difficile bilanciare il contributo degli operatori strutturati in associazioni rappresentative dei loro interessi con quelle degli utenti consumatori e risparmiatori che, pur essendo in alcuni casi organizzati, faticano a far emergere la loro voce. Occorre pertanto ridurre l’asimmetria fra la capacità rappresentativa di specifici gruppi di interesse ben organizzati e quella di singoli cittadini consumatori le cui istanze non vengono sempre adeguatamente considerate dai regolatori.
Nel 2018 sono state fatte 115 consultazioni con però difficoltà di accesso di individui e piccole imprese e quindi con un limitato coinvolgimento degli stakeholders non organizzati. Si propone quindi un canale di comunicazione permanente per raccogliere la partecipazione dei soggetti, come i consumatori, normalmente caratterizzati da un limitato livello di competenza tecnica e giuridica che riduce la loro capacità di intervenire direttamente sul momento redazionale della normativa. - E’ noto che le imprese si lamentano dei troppi oneri amministrativi relativi allo svolgimento della loro attività e anche di questo dovrebbe occuparsi l’AIR in quanto strumento di semplificazione dello stock regolatorio. In base all’art. 8 dello statuto delle imprese le Amministrazioni centrali hanno l’obbligo di predisporre entro il 31 gennaio di ogni anno un bilancio degli oneri amministrativi introdotti o eliminati con gli atti normativi dell’anno precedente e il Dipartimento della funzione pubblica presenta ogni anno una relazione che fornisce un bilancio annuale degli oneri amministrativi introdotti o eliminati dalle Amministrazioni centrali.
Nel 2017 gli oneri amministrativi si sono ridotti di 558 milioni di euro, mentre nel 2018 sono aumentati di circa 36 milioni. Ma spesso i dati sono parziali e incompleti e alcune Amministrazioni non presentano il documento di bilancio per una inadeguata preparazione del personale. - Le AI sono fuori del circuito politico perché non devono render conto del loro operato e per questo l’art. 12, secondo comma, della legge 229/2003 prevede l’obbligo di trasmissione alle Camere delle AIR da loro realizzate, ma la norma ha avuto scarsissima applicazione e solo di recente le AI hanno cominciato ad inviare alcune relazioni.
Lo scarso interesse dei parlamentari per le relazioni AIR è confermato dal fatto che le Commissioni parlamentari possono chiedere una relazione contenente l’AIR ai fini dello svolgimento dell’istruttoria legislativa e che utilizzano pochissimo questo strumento di controllo dell’attività normativa del Governo.
Nella tredicesima legislatura le richieste sono state 34, nella quattordicesima 16, nella quindicesima e sedicesima 5, nella diciassettesima 10 (dati aggiornati al 29 marzo 2019).
L’istruttoria legislativa raramente viene svolta secondo quanto previsto dall’art. 79 del Regolamento della Camera. Raramente si verifica l’opzione zero, la valutazione della congruità dei termini è effettuato in un numero limitatissimo di casi e l’analisi costi benefici appare poco meno di un’utopia. Attività legislativa e cultura della valutazione corrono su due binari distanti e paralleli. - Il Comitato per la legislazione istituito alla Camera nel 1997 segna l’emersione a livello politico dei temi della qualità della legislazione. Il 18 giugno del 2014 una mozione a firma Tabacci e altri parlamentari rappresentanti di tutti i gruppi sulla quale il Governo si era espresso favorevolmente, impegnava il Governo a rendere operanti e a rafforzare le disposizioni già vigenti in materia di qualità della legislazione, di redazione di AIR e ATN e prevedeva una struttura tecnica formata da componenti di nomina governativa, parlamentare e regionale per avviare un percorso di elaborazione di una disciplina organica. Non si è fatto nulla e le cose non cambieranno, come già anticipato al n. 3, in mancanza di una volontà politica di perseguire la effettività, cioè l’applicazione, delle regole sulla qualità della normazione.
Si allega il link all’indice della pubblicazione.