Pareri CdS secondo semestre 2010

Il c.d. Taglia-Regolamenti

Il parere interlocutorio reso sull'affare n. 3244/2010 all'adunanza del 22 luglio attiene alla proposta del “regolamento di abrogazione espressa dalle norme regolamentari vigenti che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete ai sensi dell’articolo 17, comma 4-ter, della legge 23 agosto 1988, n. 400”.

Il provvedimento si pone nella scia dell'attuazione della politica di semplificazione normativa messa a punto con la legge n. 246/2005, che ad oggi ha riguardato le disposizioni di rango primario (leggi ed atti aventi la medesima forza), alla luce dell'innovazione introdotta dalla legge n. 69/2009 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), il cui art. 5 ha aggiunto all'art. 17 della legge n. 400/1988 il comma 4-ter: in base a tale modifica è oggi previsto che “Con regolamenti da emanare ai sensi del comma 1 del presente articolo, si provvede al periodico riordino delle disposizioni regolamentari vigenti, alla ricognizione di quelle che sono state oggetto di abrogazione implicita e all’espressa abrogazione di quelle che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete”.

In attuazione di tale disposto l'esecutivo (più propriamente l'apparato del Ministro per la semplificazione normativa) ha sottoposto al Consiglio di Stato un testo che dispone l'abrogazione di una serie di atti regolamentari emanati tra il luglio 1861 ed il giugno 1986, indicati in un apposito allegato all'emanando decreto: ciò attraverso il meccanismo per cui sono o restano abrogate le disposizioni regolamentari contenute nell’allegato al decreto, a far data dal 16 dicembre 2010 e facendo salvi “gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenuto normativo” contenute nell’elenco allegato.

La norma, che sembra voler riproporre per le norme di rango secondario il meccanismo adottato dall’articolo 14, comma 14-bis, della legge n. 246 del 2005 con riferimento agli atti legislativi, in realtà pone delicate questioni interpretative, che la Sezione Consultiva ha posto all'attenzione dell'amministrazione proponente il decreto, chiedendo che questa si esprima in merito.

Si riporta un ampio stralcio del parere: “La prima questione consiste nello stabilire se, con la norma di cui all’articolo 17, comma 4-ter della legge n. 400 del 1988, sia stato introdotto un autonomo potere regolamentare, volto ad effettuare una periodica opera di riordino (nonché di ricognizione e abrogazione) ovvero si sia inteso prevedere che, ai fini del riordino (nonché delle ricognizioni e delle abrogazioni), occorra provvedere a porre in essere autonomi regolamenti di esecuzione, di attuazione e integrazione di legge e decreti legislativi, indipendenti o di organizzazione, a seconda del tipo di regolamento su cui l’atto secondario di riordino è destinato ad incidere. A favore della prima lettura militerebbe soprattutto la presenza di una autonoma e specifica previsione legislativa, che è appunto quella dell’articolo 17, comma 4-ter della legge n. 400 del 1988; a favore della seconda potrebbe, tuttavia, essere invocata la lettera dell’articolo 17, comma 4-ter, che fa riferimento a “regolamenti da emanare ai sensi del comma 1”, e cioè della disposizione che distingue, appunto, le tipologie di regolamenti sopra ricordate. La questione merita comunque un approfondimento, anche perché dalla soluzione prescelta derivano ovviamente conseguenze diverse. Ove infatti, dovesse ritenersi che la norma di cui all’articolo 17, comma 4-ter, richieda ai fini di riordino, l’adozione di distinti regolamenti ai sensi dell’articolo 17, comma 1 della medesima legge n. 400, non potrebbe procedersi con l’emanazione di un unico atto regolamentare”.

Altra questione è poi quella che che attiene al rapporto tra il potere di cui all’articolo 17, comma 4-ter legge n. 400 del 1988, ed i diversi poteri regolamentari di cui sono espressione gli atti destinati a divenire oggetto di riordino, di ricognizione o di abrogazione: la Sezione fa notare, infatti che, in linea di principio, il potere regolamentare non si consuma con il suo esercizio, ma permane anche dopo tale esercizio in capo all’Amministrazione, almeno fino a quando risulta vigente la fonte primaria attributiva del potere. Dunque l'esercizio del potere previsto dal nuovo comma dell'art. 17 dovrebbe essere ritenuto idoneo a modificare o abrogare le disposizioni regolamentari prese in considerazione, ma non dovrebbe, sempre in linea di principio, incidere sulla permanenza del potere regolamentare, attribuito o riconosciuto all’amministrazione, di cui le singole disposizioni prese in considerazione costituiscono manifestazione; e del resto, l’esercizio anche periodico di un potere di riordino di norme regolamentari suppone la permanenza in vita del potere regolamentare di cui tali norme costituiscono manifestazione.

Infine perplessità sono formulate anche circa il contenuto dei regolamenti in oggetto: sotto un primo aspetto si osserva che il comma 4-ter dell'articolo 17 ne richiama il comma 1, dunque fa riferimento (e limitata la portata operativa) soltanto alle norme inserite in regolamenti di esecuzione, di attuazione e integrazione di leggi e decreti legislativi, di regolamenti indipendenti e di organizzazione, escludendo di conseguenza i regolamenti di delegificazione e quelli indicati nel comma 4-bis, che si rifanno sullo schema dei decreti di delegificazione. Ulteriore attenzione è rivolta al fatto che i regolamenti previsti dal comma 4-ter dell'art. 17 non limitano il proprio contenuto all'abrogazione espressa dei regolamenti “desueti”, bensì possono prevedere anche il “periodico riordino delle disposizioni regolamentari vigenti” nonché la “ricognizione delle disposizioni oggetto di abrogazione implicita”, con effetti che possono essere di volta in volta, rispettivamente abrogativi, novativi o meramente dichiarativi.

Su tutte le problematiche sollevate dalla Sezione si avrà modo di tornare, anche e soprattutto alla luce della pronuncia che seguirà alle osservazione che l'amministrazione proponente avrà fornito.

Ancora sui regolamenti di riordino degli enti

Si segnalano poi brevemente i due pareri negativi nn. 677/2010 e 4742/2009 resi nell'adunanza del 26 aprile 2010 ma depositati rispettivamente il 12 ed il 13 maggio 2010: con questi si consolida definitivamente l'orientamento della Sezione Consultiva circa la portata della normativa di riordino degli enti pubblici prevista dal comma 634 dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244.

Rinviando a quanto già esposto nel numero precedente della Rivista in questa rubrica, si evidenzia che, ad esempio nel parere del 13 maggio, a fronte della posizione dell'Amministrazione, per cui i principi e criteri direttivi contenuti nella norma primaria sono sostanzialmente da considerare tra loro alternativi e non cumulativi, la Sezione ha ribadito che il riordino stabilito dalla norma primaria “si desume dal complesso dei principi e criteri direttivi voluti dal legislatore per l’esercizio della potestà regolamentare delegata” e dunque non ha potuto che dare, dopo due pareri interlocutori di medesimo tenore sul punto, un definitivo parere negativo.

Il decreto correttivo del T.U. in materia ambientale

Il parere n. 2689/2010 è stato rimesso dal Presidente del Consiglio di Stato ad un’apposita Commissione speciale “in ragione della sua particolare novità ed eccezionale complessità”.

Si nota dunque il proseguimento della prassi di affidare alle Commissioni speciali lo studio di testi normativi piuttosto complessi (ed anche dalle mole notevole), in particolare schemi di decreti legislativi che, disciplinando (o ridisciplinando) una materia, tocchino gli aspetti più vari.

Il decreto correttivo in materia ambientale (il terzo, dopo i D.Lgs. nn. 284/2006 e 4/2008, approvati in attuazione diretta della legge delega n. 308/2004) è adottato in virtù dell'art. 12 della legge n. 69/2009, che consente di emanare “entro il 30 giugno 2010, uno o più ulteriori decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi emanati ai sensi dell’articolo 1 della legge 15 dicembre 2004, n. 308, nel rispetto dei principi e criteri direttivi stabiliti da questa legge”.

L'amministrazione proponente (Ministero dell'ambiente) nella propria relazione ha specificamente indicato di aver ritenuto di attuare l’ulteriore delega prevista dall’art. 12 della legge n. 69 del 2009 in coerenza con i principi formulati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 232 del 2009 e con le osservazioni del parere reso in data 5 novembre 2007 dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato, sullo schema del secondo decreto legislativo correttivo e integrativo n. 4 del 2008.

Quanto ai principi formulati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 232 del 2009, da essi si desume come l’art. 1 della legge delega n. 308 del 2004 abbia consentito anche l’adozione di disposizioni innovative, sia in sede di sua prima attuazione che in sede di emanazione dei decreti legislativi correttivi e integrativi (infatti, l’art. 1, al comma 1, ha previsto il «coordinamento» delle previgenti disposizioni e il «riordino» e l’«integrazione» della normativa dei settori da esso elencati e, ai commi 8 e 9, ha indicato principi e criteri direttivi che hanno imposto la modifica sostanziale della normativa ambientale all’epoca vigente).

Quanto alle indicazioni contenute nel parere dell’Adunanza Generale del 5 novembre 2007, l’Amministrazione rileva che esso ha rappresentato l’opportunità che nel “corpu” di cui al decreto legislativo n 152 del 2006 sia inserita anche la disciplina della autorizzazione integrata ambientale, con la formale abrogazione del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59, collocando nel Parte Seconda le sue disposizioni  riguardanti tale istituto (i commi da 2 a 5 dell’art. 1, le definizioni pertinenti contenute nell’art. 2, tutti gli articoli da 3 a 11), e inserendo le residue disposizioni in altre parti del testo (con peculiare riguardo alla Parte Terza, che regolamenta, tra l’altro, la tutela dall’inquinamento).

La Commissione speciale ha condiviso questi rilievi preliminari formulati dall'Amministrazione stessa ed ha poi proceduto all'esame dettagliato dell'articolato del D.Lgs. n. 152/2006 innovato dal decreto correttivo in esame: all'esito ha emesso un parere sostanzialmente favorevole.

Si rileva però, in questa sede, che nel parere della Commissione speciale sono esaminate analiticamente le modifiche a molti degli articoli tra il 267 ed il 298 del D.Lgs. n. 152/2006, mancando però l'analisi delle modifiche apportate all'art. 279 (Sanzioni): su tale articolo sono invece state mosse critiche successivamente all'emanazione del decreto correttivo, divenuto D.Lgs. 29 giugno 2010, n. 128.

In particolare la Relazione n. III/10/10 del 26 agosto 2010, a cura dell'Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione, ha osservato come sia “sospetta di incostituzionalità, per evidente eccesso di delega (art. 76 Cost.) la novellata disposizione dell’art. 279, comma 1: 1) nella parte in cui eleva la sanzione penale da sei mesi a due anni per l’ipotesi

di modifiche sostanziali non autorizzate; 2) nella parte in cui depenalizza l’omessa comunicazione all’autorità competente

della modifica non sostanziale dello stabilimento”: ciò sul presupposto che condizione per il legittimo esercizio della delega contenuta nella l. 69/2009 era che venissero rispettati, in

sede di emanazione delle disposizioni correttive ed integrative, i principi e criteri direttivi dell’originaria legge di delegazione (l. 15 dicembre 2004, n. 308), mentre detta legge, per quanto concerne la tutela dell'aria e riduzione delle emissioni in atmosfera

(art. 1, lett. g), imponeva al legislatore delegato di conformarsi ad alcuni principi e criteri direttivi generali, dettagliatamente indicati, tra i quali in particolare, spiccava quello dell’art. 1, comma 8, lett. i), valevole in generale per tutte le materie

oggetto di delega, secondo cui gli emanandi testi unici dovevano garantire “una più efficace tutela in materia ambientale anche mediante il coordinamento e l'integrazione della disciplina del sistema sanzionatorio, amministrativo e penale, fermi restando i limiti di

pena e l'entità delle sanzioni amministrative già stabiliti dalla legge”.

L'eccesso di delega si riscontrerebbe dunque, secondo la Relazione citata, nel fatto nessun accenno né nella legge delega originaria (legge n. 308/2004) né in

quella derivata (legge n. 69/2009) vi è circa la possibilità, per il legislatore delegato, da un

lato, di aumentare l'entità della sanzione penale (come invece è avvenuto per l’ipotesi di

modifiche sostanziali non autorizzate, con aumento di pena nel massimo a 2 anni di

ammenda, violazione prima punita nel massimo fino a 6 mesi di ammenda) né, dall’altro, di

modificare la tipologia di sanzione applicabile (come invece avvenuto depenalizzando l’omessa comunicazione all’autorità competente della modifica sostanziale dello stabilimento).

Adunanza Generale

Infine, e per completezza, si indica che nel quadrimestre di riferimento si è pronunciata anche l'Adunanza Generale del Consiglio di Stato, col parere 3484/2009 del 15 aprile 2010 (depositato il 5 luglio 2010).