Il tema del potere normativo delle Autorità Amministrative Indipendenti è stato approfondito nel corso dell’Indagine Conoscitiva, disposta dalla Camera dei Deputati, Commissione I, Affari Costituzionali della Presidenza del Consiglio e Interni (XVI Legislatura)[1]. Nella seduta del 26 gennaio 2011, la prof.ssa Giovanna De Minico, una degli interpellati, ha svolto una riflessione sulla natura, collocazione e compatibilità costituzionale dei regolamenti delle Autorità.
«Siamo in presenza di un regolamento molto particolare: formalmente secondario, ma sostanzialmente operante a livello quasi primario». Tale discrasia tra forma e contenuto dell'atto compromette principi costituzionali di sistema: segnatamente, quello di gerarchia, di riserva di legge e di democraticità. Questo regolamento infatti, è sorretto da «una secondarietà solo potenziale, perché non si è secondi, se chi deve parlare per primo non è intervenuto»; e, nell'ipotesi in oggetto, il legislatore è omittente perché si è limitato a stendere un nudo elenco di valori, senza completarlo con una disciplina essenziale diretta a conciliare i beni antagonisti. Anche la riserva, che pur protegge le libertà fondamentali, è sottoposta a tensione perché «in questo caso, come ripeto, il legislatore si astiene dal parlare per primo e, quindi, l'avvio del processo politico è promosso e perfezionato dalle Autorità. Il cerchio inizia e si chiude, quindi, in capo alle Autorità». L'esistenza di regolamenti pseduo-indipendenti presuppone un canale di formazione della decisione politica alternativo a quello unico indicato nell'articolo 1 della Costituzione. Si fuoriesce, cioè, dal raccordo Corpo elettorale-Parlamento-Governo». Il che segna il superamento e quindi la violazione disinvolta del principio di democraticità.
Parte della dottrina ha giustificato i poteri regolativi sostanzialmente primari delle Autorità in virtù della prevalenza del diritto europeo su quello interno. Ma la prevalenza, in quanto subordinata alla compatibilità con i principi fondamentali del nostro ordine giuridico[2], incontra un limite insuperabile nell'art.1 Cost.; pertanto, il diritto europeo non servirà a introdurre un canale di legittimazione della decisione politica irresponsabile e alternativo rispetto a quello consegnato nell'art. 1.
La seconda argomentazione, teorizzata in ambito dottrinario, ma poi accolta anche dalla giurisprudenza amministrativa, recupera il difetto di legittimazione politico rappresentativa delle Autorità in ragione delle possibilità di apertura del procedimento regolatorio ai privati: «In assenza di responsabilità e di soggezione nei confronti del Governo, l'indipendenza e neutralità delle Autorità può trovare un fondamento dal basso, a condizione che siano assicurate le garanzie del giusto procedimento e che il controllo avvenga poi in sede giurisdizionale[3]».
A tal proposito, parte della dottrina ha da tempo escluso l’equivalenza fra la rappresentanza di interessi e la rappresentanza politica, ma ha al contempo individuato il contenuto prescrittivo minimo della partecipazione dei privati ai processi di produzione del diritto[4]: tali condizioni si fondano sul criterio della selezione aperta dei partecipanti e sull'effettività della par condicio partecipativa. Questa ipotetica eteronormazione partecipata accrescerebbe il tasso di democraticità delle Autorità perché consentirebbe a queste ultime di guadagnarsi sul campo la legittimazione sociale, ma non giustificherebbe l'attribuzione di political issues alle Autorità. A Costituzione invariata si individua pertanto come possibile modalità di riconduzione alla legittimità costituzionale del potere normativo in oggetto la ridefinizione dei confini tra il decisore politico e le Autorità in applicazione della regola “a ciascuno il suo”[5].
[1] A tal proposito si rinvia al link dei resoconti dell’Indagine Conoscitiva, con particolare riferimento alle audizioni di Francesco Capriglione e Giovanna De Minico.
Ai resoconti seguirà la pubblicazione a cura della Camera di un volume di raccolta delle note di approfondimento degli interpellati.
[2] Sia consentito il rinvio a G. De Minico, Indipendenza della Autorità o indipendenza dei regolamenti? Lettura in parallelo all'esperienza comunitaria, in corso di pubblicazione negli Scritti in onore di Valerio Onida (in anteprima in Astrid Rassegna, 13- 06 - 2011), per approfondimenti anche per una lettura in parallelo con le Agencies europee.
[3] Cons. di Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2006, n. 7972.
[4] Sul punto, cfr. ancora G. De Minico, Regole. Comando e consenso, Torino, 2005, p. 72 sgg.
[5] Id., Indipendenza della Autorità o indipendenza dei regolamenti? Lettura in parallelo all'esperienza comunitaria, cit.