La legge 24 dicembre 2012, n. 234 [1], recante “Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea”, ha sostituito la legge n. 11 del 2005 (cd. legge Buttiglione),[2] apportando significative modifiche alle modalità di intervento del Parlamento, del Governo, delle regioni e degli enti locali sia nella formazione degli atti e delle politiche UE (fase ascendente) che nell’adempimento degli obblighi UE (fase discendente).[3] Talune di queste modifiche si sono rese necessarie in conseguenza della valorizzazione del ruolo dei Parlamenti nazionali nella fase ascendente da parte del Trattato di Lisbona.[4] Tuttavia, in alcuni casi l’intervento del legislatore è stato determinato dalla esigenza di rendere più efficaci ed efficienti i meccanismi previsti dalla legge previgente. Questo è il caso, ad esempio, delle modifiche apportate al meccanismo della cd. «legge comunitaria», il principale strumento deputato, nel vigore della precedente disciplina, ad assicurare la conformità del nostro ordinamento a quello dell’Unione. Tali modifiche intendono infatti ovviare ai ritardi nell’approvazione della legge comunitaria, divenuti consueti e spesso causa dell’avvio di procedure di infrazione nei confronti dell’Italia.

La legge n. 234 del 2012 si compone di 61 articoli (erano 22 quelli della legge Buttiglione), distribuiti in nove Capi, rubricati rispettivamente: ‘Disposizioni generali’ (artt. 1-2), ‘Partecipazione del Parlamento alla definizione della politica europea dell’Italia e al processo di formazione degli atti nell’Unione europea’ (artt. 3-17), ‘Coordinamento della partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea’ (artt. 18-21), ‘Partecipazione delle regioni, delle province autonome e delle autonomie locali al processo di formazione degli atti dell’Unione europea’ (artt. 22-27), ‘Partecipazione delle parti sociali e delle categorie produttive al processo di formazione degli atti dell’Unione europea‘ (artt. 28), ‘adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea’ (artt. 29-41), ‘Contenzioso’ (artt. 42-43), ‘Aiuti di Stato’ (artt. 44-52), ‘Disposizioni transitorie e finali’ (artt. 53-61).

Senza pretesa di esaustività, si segnalano di seguito alcune delle più importanti novità introdotte dalla legge n. 234 del 2012.

Per quanto riguarda la fase ascendente,[5] la legge accentua gli obblighi di informazione del Governo nei confronti delle Camere. In particolare, oltre a riprodurre la disposizione per cui prima dello svolgimento delle riunioni del Consiglio europeo il Governo deve illustrare alle Camere la posizione che intende assumere, la nuova legge precisa che detta posizione «tiene conto degli eventuali indirizzi dalle stesse formulati» (art. 4, par. 1). E’ previsto un obbligo di trasmettere tempestivamente alle Camere le relazioni e note informative predisposte dalla Rappresentanza permanente dell’Italia presso l’Unione europea, tra cui quelle relative ad atti o progetti di atti delle istituzioni o organi dell’Unione. Obblighi specifici di informazione riguardano il coordinamento delle politiche economiche e di bilancio ed il funzionamento dei meccanismi di stabilizzazione finanziaria (art. 4, par. 4), le iniziative rivolte alla conclusione di accordi che hanno ad oggetto l’introduzione o il rafforzamento di regole in materia finanziaria o monetaria, o che producano comunque conseguenze rilevanti sulla finanza pubblica (art. 5, par. 1), e la nomina di membri italiani da parte del Governo nelle istituzioni, organi ed organismi europei (art. 17).

Per quanto riguarda più propriamente la partecipazione del Parlamento italiano alla formazione di atti UE, la nuova legge stabilisce che i progetti di atti UE, gli atti preordinati alla loro formulazione e le loro modificazioni devono venire trasmessi alle Camere, a cura del Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro per gli affari europei, contestualmente alla loro ricezione. Nei casi di particolare rilevanza, deve essere trasmessa anche una nota illustrativa delle valutazioni del Governo e deve essere indicata la data presunta di discussione o adozione (art. 6, par. 1). Sui progetti e gli atti in questione, ma anche su ogni altra questione portata alla loro attenzione, gli organi parlamentari possono adottare ogni opportuno atto di indirizzo al Governo. Questo deve assicurare, nell’ambito del Consiglio europeo e del Consiglio, la coerenza della propria posizione con gli indirizzi forniti dalle Camere. Laddove ciò non risulti possibile, il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro competente devono tempestivamente motivare la posizione assunta (art. 7).

L’art. 8 disciplina le modalità attraverso le quali il Parlamento italiano effettua il controllo del rispetto del principio di sussidiarietà nelle proposte di atti dell’Unione. L’intervento dei Parlamenti nazionali in tale contesto è una delle novità più significative introdotte dal Trattato di Lisbona, che ha trovato posto nel Protocollo n. 2 sui principi di sussidiarietà e proporzionalità.[6]

Alcune novità sono state introdotte al meccanismo della riserva di esame parlamentare. La sua apposizione segue adesso alla richiesta delle Camere, mentre la legge previgente ne prevedeva l’automatica apposizione ad opera del Governo laddove le Camere avessero iniziato l’esame degli atti e progetti di atti UE ad esse trasmessi. Inoltre, la durata della sospensione determinata dalla riserva è aumentata da 20 a 30 giorni.

Un’altra novità relativa alla fase ascendente riguarda le modalità di partecipazione delle regioni e provincie autonome alla formazione degli atti UE. Non è più prevista la partecipazione di loro rappresentanti nella delegazione italiana presso le istituzioni dell’Unione, e la sede principale in cui esse potranno fornire indirizzi al Governo rispetto alla formazione di atti UE che le riguardano diventa la sessione europea della Conferenza Stato-Regioni e province autonome. La nuova legge prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri dovrà convocarla almeno una volta ogni quattro mesi, mentre una sessione speciale si può svolgere su richiesta delle regioni e delle province autonome.[7] Almeno due volte l’anno deve invece essere convocata la sessione europea della Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Una delle novità più significative introdotte dalla nuova legge riguarda la fase discendente, e consiste nella modifica del meccanismo della legge comunitaria, introdotto per la prima volta nel 1989 dalla cd. legge La Pergola. La legge del 2012 prevede non più uno ma due strumenti cardine per assicurare l’adempimento nel nostro ordinamento degli obblighi relativi alla attuazione del diritto UE: la legge di delegazione europea e la legge europea (artt. 29-30). La ratio di questa modifica consiste nella esigenza di ‘alleggerire’ il contenuto dello strumento di adeguamento principale - che diviene la legge di delegazione europea -, onde evitare ritardi nella sua approvazione, che potrebbero sfociare nell’avvio di procedure di infrazione nei confronti dell’Italia. Infatti, i lunghi tempi necessari per l’approvazione annuale della legge comunitaria erano essenzialmente determinati dall’inserimento al suo interno di contenuti ulteriori rispetto al conferimento di delega legislativa.[8] La nuova legge di delegazione europea conterrà solo deleghe legislative e autorizzazioni all’attuazione in via regolamentare di direttive (e delle decisioni quadro adottate prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e per le quali risulti ancora necessaria un’attività di attuazione). La legge di delegazione europea dovrà essere presentata dal Governo alle Camere, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, entro il 28 febbraio di ogni anno. Nel caso in cui dovessero sorgere ulteriori esigenze di adempimento, entro il 31 luglio dello stesso anno e con le medesime modalità, potrà essere presentata una seconda legge di delegazione europea. La legge europea è invece destinata a contenere le disposizioni necessarie a dare attuazione ad altri atti UE e agli accordi internazionali conclusi dall’Unione, nonché le disposizioni necessarie a modificare o abrogare norme interne, quando ciò si renda necessario a seguito di una sentenza della Corte di giustizia o di una procedura di infrazione. Rimane, inoltre, la possibilità per il Governo di procedere all’attuazione al di fuori della legge di delegazione europea e dalla legge europea, quando ciò si rende necessario a fronte di atti normativi dell'Unione europea o di sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea ovvero dell'avvio di procedure d'infrazione nei confronti dell'Italia che comportano obblighi statali di adeguamento ed il termine per provvedervi risulti anteriore alla data di presunta entrata in vigore della legge di delegazione europea o della legge europea relativa all'anno di riferimento. In tal caso, il Governo deve assumere le iniziative necessarie per favorire un tempestivo esame parlamentare dei provvedimenti di attuazione così adottati (art. 37).

Sempre rispetto alla fase discendente,[9] sono da segnalare gli specifici obblighi di informazione circa l’attività della Corte di giustizia dell’Unione europea che riguarda direttamente l’Italia o che comunque ha conseguenze rilevanti per l’ordinamento italiano, nonché lo stato delle procedure di infrazione avviate nei confronti dell’Italia. Nello specifico, ogni tre mesi il Governo deve trasmettere al Parlamento, alla Corte dei conti, alle regioni e alle province autonome, di un elenco contenente l’indicazione delle sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea in giudizi in cui l’Italia sia parte o comunque con conseguenze rilevanti per l’ordinamento italiano, i rinvii pregiudiziali disposti da giudici italiani, le procedure d’infrazione pendenti nei confronti dell’Italia ed i procedimenti di indagine informale avviati dalla Commissione rispetto alla stessa (art. 14). Si è previsto inoltre l’obbligo del Governo di comunicare alle Camere le decisioni assunte dalla Commissione circa l’avvio di una procedura d’infrazione pendenti nei confronti dell’Italia, contestualmente alla ricezione della relativa notifica da parte della Commissione europea. Entro venti giorni da questa comunicazione, il Ministro con competenza prevalente deve trasmettere alle Camere una relazione sulle ragioni dell’adempimento, nonché illustrare le attività svolte o che si svolgeranno per la soluzione positiva della procedura (art. 15).