Il ruolo del giudice nazionale rispetto al bilanciamento tra la sicurezza interna degli Stati membri ed il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva. 

Con la sentenza del 16 aprile 2013 nelle cause riunite C-274/11 e C-295/11,[1] la Grande Sezione della Corte di giustizia ha respinto i ricorsi con cui il Regno di Spagna e la Repubblica italiana chiedevano l’annullamento della decisione 2011/167/UE del Consiglio, del 10 marzo 2011, che autorizza una cooperazione rafforzata nel settore della istituzione di una tutela brevettuale unitaria.[2]

Il 5 luglio 2000 la Commissione ha adottato una proposta di regolamento del Consiglio relativo al brevetto comunitario per l’istituzione di un brevetto unitario che conferisca una tutela uniforme in tutta l’Unione. Il 30 giugno 2010 la Commissione adottava una proposta di regolamento del Consiglio sul regime di traduzione del brevetto dell’Unione europea, volta a stabilire il regime di traduzione applicabile al brevetto dell’Unione europea. Nel novembre dello stesso anno il Consiglio prendeva atto della mancanza di unanimità per portare avanti la proposta, ed il successivo 10 dicembre veniva confermata l’esistenza di difficoltà insormontabili che rendevano impossibile adottare una decisione all’unanimità entro un termine ragionevole. Nella stessa sessione del Consiglio, dodici Stati membri dell’Unione (segnatamente, Danimarca, Germania, Estonia, Francia, Lituania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Polonia, Slovenia, Finlandia, Svezia e Regno Unito) confermavano l’intenzione di instaurare tra loro una cooperazione rafforzata nel settore dell’istituzione di una tutela brevettuale unitaria, sulla base delle proposte esistenti sostenute da questi Stati membri durante i negoziati, come manifestata in lettere trasmesse alla Commissione nei giorni immediatamente precedenti. Nel frattempo, altri tredici Stati membri, vale a dire Belgio, Bulgaria, Repubblica ceca, Irlanda, Grecia, Cipro, Lettonia, Ungheria, Malta, Austria, Portogallo, Romania e Slovacchia, scrivevano alla Commissione manifestando l’intenzione di partecipare anch’essi alla cooperazione rafforzata prevista.

Con decisione del 10 marzo 2011, il Consiglio autorizzava i 25 Stati Membri menzionati ad avviare una cooperazione rafforzata nel settore della istituzione di una tutela brevettuale unitaria. Il Regno di Spagna e la Repubblica italiana, rispettivamente il 30 e 31 maggio 2011, proponevano un ricorso volto all’annullamento della suddetta decisione.[3] Le due cause venivano successivamente riunite ai fini della fase orale e della sentenza. A sostegno dei loro ricorsi, Spagna ed Italia adducevano una serie di motivi di illegittimità della decisione, riconducibile alla incompetenza del Consiglio ad autorizzare la cooperazione rafforzata, lo sviamento di potere, la violazione dei requisiti prescritti dal Trattato per l’avvio di una cooperazione rafforzata e la violazione del sistema giurisdizionale dell’Unione.

Rispetto al motivo dell’incompetenza, le ricorrenti adducevano che la materia interessata dalla cooperazione - ossia, la creazione di titoli europei al fine di garantire una protezione uniforme dei diritti di proprietà intellettuale, di cui all’art. 118 TFUE - rientra nella competenza esclusiva dell’Unione prevista all’art. 3, par. 1, lett. b), TFUE, riguardante la «definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno». Il Consiglio non avrebbe quindi avuto la competenza per autorizzare la cooperazione rafforzata, dal momento che l’art. 20, par. 1, TUE esplicitamente esclude il ricorso a questo istituto nell’ambito delle competenze esclusive dell’Unione. La Corte di giustizia ha invece affermato la natura concorrente della competenza di cui all’art. 118 TFUE, rilevando che «è ‘[n]ell’ambito dell’instaurazione o del funzionamento del mercato interno’ che [tale disposizione] conferisce la competenza a creare titoli europei di proprietà intellettuale nonché ad istituire, per quanto riguarda detti titoli, regimi di autorizzazione, di coordinamento e di controllo centralizzati a livello di Unione». Ai sensi dell’articolo 4, par. 2, TFUE, le competenze concorrenti tra l’Unione e gli Stati membri si applicano, fra gli altri, al settore del «mercato interno». Poiché la competenza a stabilire i regimi linguistici dei predetti titoli europei, prevista dal secondo paragrafo dell’art. 118 TFUE «è strettamente legata all’istituzione di questi ultimi nonché dei regimi centralizzati menzionati al primo comma del medesimo articolo», ricade anch’essa nell’ambito del funzionamento del mercato interno (si vedano, in particolare, i paragrafi 17, 18 e 19 della sentenza). Inoltre, se anche è senz’altro vero che le norme in materia di proprietà intellettuale sono essenziali per il mantenimento di una concorrenza non falsata nel mercato interno, esse tuttavia non costituiscono, «regole di concorrenza» ai sensi dell’articolo 3, par. 1, lett. b), TFUE: ai sensi dell’articolo 2, par. 6, TFUE, la portata e le modalità d’esercizio delle competenze dell’Unione sono determinate dalle disposizioni dei trattati relative a ciascun settore, e quindi, nel caso della competenza appena menzionata, dagli artt. da 101 a 109 TFUE. Ne consegue che «[c]onsiderare l’articolo 118 TFUE come rientrante in tale settore sarebbe dunque in contrasto con l’articolo 2, par. 6, TFUE e comporterebbe un’indebita estensione della portata dell’articolo 3, par. 1, lett. b), TFUE» (si vedano i paragrafi da 21 a 24 della sentenza).

Le ricorrenti lamentavano altresì che la decisione del Consiglio era affetta dal vizio di sviamento di potere, che, come ricordato dalla Corte sussiste se, e solo se, «in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottato esclusivamente, o quanto meno in maniera determinante, per fini diversi da quelli per i quali il potere di cui trattasi è stato conferito o allo scopo di eludere una procedura appositamente prevista dai Trattati per far fronte alle circostanze del caso di specie» (par. 33; in questo senso si veda anche la sentenza del 15 maggio 2008, causa C-442/04, Spagna c. Consiglio [2008], Raccolta, p. I‑3517, par. 49 e giurisprudenza ivi citata). Questo secondo motivo di ricorso verteva su quello che è considerato il principale motivo dell’avversione dei due Stati alla cooperazione rafforzata,[4] ossia il regime trilingue del brevetto unitario: sebbene le domande di brevetto possano essere presentate in tutte le lingue dell’Unione, con un sistema di compensazione dei conseguenti costi di traduzione, le lingue ufficiali dell’Ufficio europeo dei brevetti sono il francese, l’inglese e il tedesco. Spagna ed Italia avevano invece manifestato una preferenza per l’inglese quale unica lingua ufficiale. In sede di ricorso i due Stati membri hanno dunque sostenuto che il vero obiettivo dietro la scelta del regime trilingue sarebbe stato quello di escludere Spagna ed Italia dal negoziato e, dunque, di eludere il requisito dell’unanimità. Pertanto, la cooperazione non sarebbe volta a contribuire al rafforzamento del processo d’integrazione europea, come invece espressamente richiesto dall’art. 20, par. 1, TUE, né il ricorso alla stessa sarebbe giustificato dall’esigenza di perseguire un obiettivo dell’Unione rispetto alla cui realizzazione non tutti gli Stati membri sono ancora pronti.

La Corte ha respinto anche questo secondo motivo, evidenziando che il ricorso alla cooperazione rafforzata non è escluso nelle materie di competenza esclusiva: «[e]sattamente al contrario, dall’art. 333, par. 1, TFUE emerge che siffatte competenze si prestano, al ricorrere dei presupposti stabiliti ai citati artt. 20 TUE e da 326 TFUE a 334 TFUE, a una cooperazione rafforzata e che in tal caso - sempre che il Consiglio non abbia deciso che si deliberi a maggioranza qualificata - l’unanimità sarà costituita dai voti dei soli Stati membri partecipanti» (par. 35). La Corte ha anche precisato che le stesse disposizioni «non limitano la facoltà di ricorrere a una cooperazione rafforzata alla sola ipotesi in cui uno o più Stati membri dichiarino di non essere ancora pronti a partecipare ad un’azione legislativa dell’Unione nel suo insieme»; al contrario, «[l]’impossibilità cui fa riferimento tale disposizione può essere dovuta a diverse cause, quali una mancanza di interesse di uno o più Stati membri o l’incapacità degli Stati membri, che si mostrino tutti interessati all’adozione di un regime a livello dell’Unione, di pervenire ad un accordo sul contenuto di un tale regime» (par. 36). Per tali motivi, la Corte ha concluso che «la decisione impugnata non integra uno sviamento di potere, ma contribuisce, alla luce dell’impossibilità di pervenire a un regime comune per l’insieme dell’Unione entro un termine ragionevole, al processo di integrazione» (par. 37).

Allo stesso modo è stato respinto l’argomento secondo cui l’avvio della cooperazione rafforzata sarebbe stato autorizzato senza aver previamente esaurito le possibilità di trattative tra l’insieme degli Stati membri sul regime linguistico per il brevetto dell’Unione, in tal modo violando la condizione secondo cui la decisione di autorizzazione deve essere adottata solo in ultima istanza. A tal proposito, la Corte ha in primo luogo precisato che «il Consiglio è nella posizione più idonea per valutare se gli Stati membri mostrino una volontà di compromesso e siano in grado di presentare proposte che possano condurre, in un futuro prevedibile, all’adozione di una normativa per l’Unione nel suo insieme»; pertanto, il ruolo della Corte di giustizia in sede di controllo del rispetto della condizione per cui il ricorso alla cooperazione rafforzata è ammesso solo in ultima istanza, consiste nel «verific[are] se il Consiglio abbia esaminato con cura ed imparzialità gli elementi rilevanti a tale riguardo e se la conclusione alla quale quest’ultimo è pervenuto sia sufficientemente motivata» (paragrafi 53 e 54). Ad avviso della Corte, questo requisito risultava soddisfatto, dal momento che l’iter legislativo avviato in vista dell’istituzione di un brevetto unitario a livello dell’Unione ha avuto inizio - come già ricordato sopra - nel 2000, e che in sede di Consiglio sono stati discussi tra tutti gli Stati membri vari regimi linguistici differenti per il brevetto unitario, nessuno dei quali ha ottenuto un sostegno idoneo a condurre ad un’azione a livello dell’Unione (paragrafi 55 e 56).

La Corte di giustizia ha poi respinto una serie di motivi relativi alla violazione di ulteriori requisiti previsti dall’art. 20 TUE tra cui quello secondo il quale la cooperazione deve favorire il processo di integrazione europea. Ad avviso dei ricorrenti, la creazione di un brevetto unitario applicabile solo ad una parte dell’Unione sarebbe idonea a pregiudicare il livello uniformità già esistente negli Stati membri per effetto della conformità della loro legislazione alle disposizioni della Convenzione sulla concessione di brevetti europei,[5] piuttosto che migliorarla. La Corte ha respinto questo motivo evidenziando che i brevetti europei rilasciati conformemente alle norme della convenzione non conferiscono una protezione uniforme negli Stati aderenti, ma solo una tutela la cui portata è definita, nell’ambito di ciascuno Stato, dal diritto nazionale. Invece, il brevetto unitario delineato dalla decisione impugnata conferirebbe una tutela uniforme solo sul territorio di tutti gli Stati membri partecipanti alla cooperazione rafforzata (par. 62).            Similmente, la Corte ha ritenuto che la cooperazione rafforzata in esame soddisfa il requisito secondo cui l’esercizio, a titolo di cooperazione rafforzata, di una competenza attribuita all’Unione deve rispettare la disposizione del Trattato che conferisce la competenza. Nel caso di specie, «[la] conformità all’articolo 118 TFUE [esige che] la cooperazione rafforzata controversa [stabilisca] misure relative alla creazione di un titolo europeo che conferisca una protezione uniforme di diritti di proprietà intellettuale». Tale requisito risulta soddisfatto, poiché la cooperazione realizzerà una protezione uniforme negli Stati membri che vi prendono parte, in linea con la previsione dell’art. 20, par. 4, TUE, il quale dispone che «[g]li atti adottati nel quadro di una cooperazione rafforzata vincolano solo gli Stati membri partecipanti» (par. 68). Né può ritenersi, ad avviso della Corte, che la cooperazione rafforzata arrechi pregiudizio ad una competenza, un diritto o un obbligo dei ricorrenti, poiché «[p]ur essendo certamente essenziale che una cooperazione rafforzata non conduca all’adozione di misure che impediscano agli Stati membri non partecipanti di esercitare le loro competenze ed i loro diritti e di assumere i loro obblighi, i partecipanti a tale cooperazione sono per contro legittimati a stabilire norme sulle quali detti Stati membri non partecipanti non concorderebbero in caso di adesione a detta cooperazione» (par. 82).

Da ultimo, la Corte di giustizia ha respinto il motivo relativo alla pretesa violazione del sistema giurisdizionale dell’Unione. Ad avviso della Spagna, il Consiglio avrebbe violato tale requisito, autorizzando una cooperazione rafforzata senza che fosse precisato il regime giurisdizionale previsto. Tuttavia, la Corte ha rilevato che con la sua decisione il Consiglio ha inteso unicamente autorizzare gli Stati membri richiedenti ad avviare la cooperazione, e che «[s]pettava successivamente a questi ultimi, ricorrendo alle istituzioni dell’Unione secondo le modalità previste agli articoli 20 TUE e da 326 TFUE a 334 TFUE, istituire il brevetto unitario e fissare le relative norme, comprese, eventualmente, norme specifiche in materia giurisdizionale» (par. 92).