Premessa
Dall'analisi di alcune delle leggi regionali intervenute in maniera organica in attuazione del d.l. 95/2012 (cd. spending review) emerge che l'interesse del legislatore regionale si è concentrato sui limitati spazi di autonomia legislativa concessi dal legislatore nazionale, per orientare gli obblighi di gestione associata in modo coerente con l'articolazione territoriale e funzionale del proprio sistema locale.
Si registra un generale ritardo di attuazione a livello regionale della nuova disciplina sia per le difficoltà interpretative relative ad alcune disposizioni statali sia per le problematiche tecniche di adeguamento alla disciplina nazionale che si presenta come fortemente impositiva nella scelta, nei tempi e nei modi del processo di transizione al modello obbligatorio di gestioni associate.
In questa sede si esamineranno le leggi delle regioni che sono intervenute in modo più organico e tempestivo: Piemonte (con l.r. 11/2012), Toscana (con l.r. 59/2012 di modifica della l.r. 68/2011) ed Emilia Romagna (con l.r. 21/2012).
Ci si limita solo a registrare altre due leggi regionali successive al d.l. 95/2012: la l.r. 40/2012 del Veneto, intervenuta organicamente nella sola materia delle unioni montane; la l.r. 1/2013 della regione Abruzzo (recante modificazioni ed integrazioni alla l.r. 143/1997).
Gli interventi del legislatore regionale sulla materia delle gestioni associate si sono concentrati in tre ambiti: 1) l'individuazione della dimensione territoriale ottimale ed omogenea per area geografica e del limite demografico minimo per l'esercizio associato, 2) la determinazione delle forme, dei requisiti e delle procedure di aggregazione nonché dei criteri e delle modalità di incentivazione delle forme associative e delle fusioni di comuni, 3) la regolazione della fase transitoria delle gestioni associate nei territori montani.
Dimensioni territoriali ottimali
Nella l.r. 21/2012 della regione Emilia-Romagna gli ambiti territoriali ottimali risultano individuati dal Programma di riordino territoriale. Il PRT effettua anche la ricognizione e l'aggiornamento delle unioni di comuni e specifica i criteri per la concessione dei contributi annuali a sostegno di fusioni e unioni.
Nella l.r. 11/2012 del Piemonte è la Carta delle forme associative ad individuare gli ATO e a sancire l'istituzione delle forme associative.
Nella legge del Piemonte risulta confermata la preesistente suddivisione delle aree territoriali omogenee che tiene conto della conformazione territoriale della regione (area montana, collinare e di pianura). Tale classificazione mantiene la sua efficacia fino a nuova determinazione operata con delibera del consiglio regionale, sentito il CAL.
La l.r. 59/2012 della Toscana ha sostituito l'art. 54, co. 5 della l.r. 68/2011, introducendo un meccanismo agevolato di modifica del perimetro degli ambiti di dimensione territoriale adeguata.
Modelli di gestione associata e forme di incentivazione
Quanto ai modelli di gestione associata, risulta generalizzata l'ammissione delle due forme tipiche: unioni di comuni e convenzioni, salvo consentire che la funzione socio-assistenziale sia gestita anche attraverso lo strumento del consorzio (Piemonte).
In ossequio all'impostazione nazionale che privilegia le formule di associazionismo più stabili e strutturate, un favor particolare è accordato da tutte le leggi regionali analizzate alle unioni di comuni rispetto alle convenzioni.
Emerge però una differenza sul punto dell'inclusione o meno della convenzione tra le forme associative ammesse al sostegno economico.
Nella legge del Piemonte sono destinatarie di incentivi tutte le forme di gestione associata consentite dalla normativa statale e regionale (dunque anche le convenzioni), a condizione che rispettino i prescritti requisiti di aggregazione o che siano inserite nella Carta delle forme associative del Piemonte.
Il motivo si ritiene possa risiedere nella intenzione di valorizzare le potenzialità di trasformazione delle convenzioni in gestioni stabili.
Diversamente, Emilia-Romagna e Toscana escludono le convenzioni dal supporto economico.
La Toscana, in particolare, concepisce l'esercizio associato "in senso stretto", quale fenomeno di unificazione in una struttura amministrativa unica dell'esercizio di funzioni che si associano (art. 17, l.r. 68/2011). Questo approccio giustifica la scelta di destinare gli incentivi solo alle unioni (unitamente alle fusioni tra comuni).
La legge Toscana (e similmente, la legge Emilia-Romagna), rafforza gli elementi di premialità nei confronti di unioni di comuni "a territorio integrato", prevedendo che i contributi siano stanziati anche in base ad altri indicatori: 1) dimensionali (abitanti, comuni, estensione territoriale); 2) oggettivo-funzionali (numero di funzioni gestite in unione); 3) di efficienza finanziaria (grado di indebitamento, autonomia finanziaria rispetto ai contributi regionali, velocità di riscossione delle entrate e di gestione delle spese); 4) gestione delle spese per il personale; 5) incidenza della spesa per le funzioni generali di amministrazione sulla spesa corrente.
Peraltro, è riscontrabile nella produzione normativa di buona parte delle regioni oggetto di indagine un elemento comune: la promozione dei processi di fusione anche attraverso la previsione di contributi regionali di sostegno.
Le fusioni sono generalmente concepite quale massimo livello raggiungibile di riorganizzazione amministrativa.
Concludendo sul punto dei modelli di gestione associata ammessi, la nuova legge della Toscana, oltre al modello di unione a disciplina ordinaria ex art. 32 del Tuel, disciplina l'unione di comuni cd. differenziata, in esplicita attuazione dell'art. 16, d. l. 138/2011, convertito dalla l. 148/2011.
Per quanto attiene agli organi delle unioni ordinarie, è da rilevare che in l.r. 68/2011 della Toscana è confermata, a garanzia della rappresentatività di tutti gli enti dell'unione, la previsione di una giunta formata da tutti i sindaci dei comuni associati (art. 33, l.r. 68/2011) e di un consiglio in cui possono esprimersi le maggioranze-minoranze di tutti i comuni (art. 27, l.r. 68/2011).
Gestioni associate nei territori montani
A garanzia di un passaggio dalle comunità montane alle unioni di comuni che salvaguardi la continuità della gestione dei servizi, le norme regionali prevedono disposizioni dettagliate di regolazione della successione nei rapporti attivi e passivi e di tutta la fase di transizione.
Meritano di essere segnalati due profili di criticità interpretativa della l.r. 11/2012 del Piemonte.
Primo: la l.r. 11/2012 non adotta la distinzione tra la figura di unione di cui all'art. 32 Tuel e quella di unione "speciale" di cui all'art. 16 d.l. 138/2011, dunque non è chiaro se le unioni montane di cui alla legge piemontese assumeranno la conformazione del primo o del secondo modello.
Secondo: l'assenza di un collegamento con il d.l. 95/2012 e lo scadenziario ivi previsto per l'esercizio associato delle funzioni fondamentali rende difficile individuare quali siano le funzioni demandate alle nuove unioni. Si privilegia, a garanzia della sopravvivenza dell'individualità dei comuni aderenti, la soluzione per cui la nuova unione montana possa svolgere anche solo alcune funzioni oltre a quelle sue proprie di promozione delle aree montane, lasciando le altre ai singoli comuni aderenti.
Leggi esaminate
Regione Piemonte (Legge regionale 28 settembre 2012, n. 11. "Disposizioni organiche in materia di enti locali"). (B.U. 28 settembre 2012, 2° suppl., n. 39).
Regione Toscana (Legge regionale 25 ottobre 2012, n. 59 "Modifiche alla legge regionale 27 dicembre 2011, n. 68 Norme sul sistema delle autonomie locali"). (B.U. 31 ottobre 2012, parte prima, n. 58).
Regione Emilia-Romagna (Legge regionale 21 dicembre 2012, n. 21,"Misure per assicurare il governo territoriale delle funzioni amministrative secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza"). (B.U. 21 dicembre 2012, n. 291).
Altre leggi citate
Regione Veneto (Legge regionale 28 settembre 2012, n. 40, "Norme in materia di unioni montane"). (B.U. 5 ottobre 2012, n. 82).
Regione Abruzzo (Legge regionale 9 gennaio 2013, n. 1, "Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 17 dicembre 1997, n. 143, disposizioni in materia di riassetto degli enti del territorio montano e norme in materia di politiche di sviluppo della montagna abruzzese"). (B.U. 16 gennaio 2013, n. 6).