L'ipotesi di riforma del Regolamento della Camera dei Deputati, presentata dal Gruppo di lavoro istituito presso la Giunta per il regolamento nella seduta della stessa Giunta del 12 dicembre 2013, ha registrato il consenso di tutti i gruppi parlamentari, ad eccezione del Gruppo MoVimento 5 Stelle.

Nella successiva riunione della Giunta dell'8 gennaio 2014, nel corso della quale l'ipotesi suddetta è stata adottata come testo base per la presentazione degli emendamenti, un esponente dello stesso gruppo parlamentare, il deputato Toninelli, ha presentato un testo alternativo di riforma regolamentare (che è consultabile nell'allegato al resoconto della seduta), in pieno dissenso con la bozza organica elaborata dal Gruppo di lavoro.

All'ipotesi di riforma elaborata dal Gruppo di lavoro sono dedicati una serie di commenti pubblicati in una sezione speciale di questa Rivista. Di seguito si darà conto, succintamente, del contenuto di questo testo alternativo depositato presso la Giunta, articolando la trattazione secondo le parti in cui la proposta è stata suddivisa in sede di presentazione.

1. Gruppi parlamentari: norme "anti-frammentazione"

In via generale si prevede che per la costituzione di un Gruppo parlamentare sia necessario un numero minimo di deputati pari al doppio del numero delle Commissioni permanenti.

Per la costituzione di gruppi all'inizio della legislatura, si prevede una iscrizione automatica al gruppo parlamentare corrispondente alla lista di elezione per ogni deputato la cui lista di elezione abbia raggiunto, su scala nazionale, un risultato elettorale pari al 4% dei voti validamente espressi. Qualora però non sussista il requisito numerico stabilito in via generale, i deputati eletti in liste appartenenti a coalizioni per le quali almeno una lista i cui eletti avessero i requisiti numerici per la costituzione del gruppo, gli eletti nelle liste coalizzate sono iscritti automaticamente ad esso.

Altrimenti, i deputati eletti in liste appartenenti a coalizioni che hanno raggiunto un risultato elettorale pari al 10% dei voti validamente espressi su scala nazionale, ma che non contengono alcuna lista per la quale possa costituirsi un Gruppo nelle modalità descritte, confluiscono in un unico Gruppo comprendente tutti gli eletti della coalizione.

Viene eliminata la deroga di cui all'art. 14, comma 5, per la quale può costituirsi una componente in seno al Gruppo Misto di consistenza inferiore a dieci deputati, prevedendo invece che il requisito minimo sia un numero di deputati pari ad almeno il numero delle Commissioni permanenti.

2. Tempi minimi e programmazione vincolante

Con i cambiamenti proposti in quest'ambito si stabiliscono tempi minimi per l'istruttoria delle Commissioni, una programmazione vincolante dei lavori delle Commissioni stesse e procedure aggravate per modificare tale vincolata programmazione.

Mentre nel testo vigente dell'art. 81, comma 1, si prevede che le relazioni delle Commissioni sui progetti di legge inseriti nel programma dell'Assemblea debbano arrivare nel termine di due mesi dall'inizio dell'esame in sede referente, il testo del M5S prevede, invece, che le relazioni delle Commissioni non possano essere presentate – nemmeno in forma orale – prima che siano trascorsi due mesi dall'effettivo inizio dell'esame. Si mira, così, a stabilire un tempo minimo d'esame in Commissione. È inserito, poi, un ulteriore comma ove si stabilisce che tali termini minimi non possono essere derogati senza l'unanime consenso dei componenti della Commissione.

Il nuovo art. 81-bis, relativo al tempo minimo di esame di un singolo provvedimento, comprensivo anche del tempo di trattazione in Assemblea, pur non prevedendo l'unanimità sembra procedere nella stessa direzione: in questo caso si stabilisce che l'Assemblea non può procedere al voto finale sui progetti di legge prima che siano trascorsi tre mesi dall'effettivo inizio dell'esame in Commissione e che questi termini, in base al comma 3, possano essere derogati solo col voto dei tre quarti dei componenti dell'Assemblea. Il termine è ridotto a sessanta giorni se per un progetto di legge viene dichiarata l'urgenza e a trenta per i disegni di legge di conversione dei decreti-legge.

In questa ipotesi di riforma, il programma dei lavori diviene necessariamente di tre mesi, superando l'art. 23 r.C. vigente secondo cui può variare da un minimo di due mesi a un massimo di tre mesi. È inserita, inoltre, una previsione secondo la quale, salvo diverso accordo dei Presidenti di gruppo, è sempre redatto e pubblicato un resoconto stenografico della Conferenza dei Capigruppo.

Gli argomenti diversi dai progetti di legge inseriti nel programma su richiesta dei gruppi di opposizione sono trattati all'inizio di ogni seduta e non è possibile richiedere l'inversione dell'ordine del giorno o di rinvio dell'esame, salvo consenso dei gruppi interessati. Se col Regolamento vigente, il programma dei lavori deve essere aggiornato più volte nel corso della sua vigenza, nell'ipotesi di riforma del Gruppo M5S può essere aggiornato solo allo scadere di ogni mese, con una conseguente minore flessibilità dei lavori parlamentari. Questa minore flessibilità è confermata dall'art. 24, comma 2, nel quale si stabilisce che non possono essere inseriti in calendario progetti di legge estranei a quelli stabiliti nel programma dei lavori, salvo l'inserimento di disegni di legge di conversione dei decreti-legge (ai quali, in ogni caso, non può essere dedicato più di un terzo del tempo a disposizione).

Qualora nella Conferenza dei Capigruppo non si raggiungano le maggioranze previste per la decisione, decide il Presidente, tenendo conto della disciplina ivi prevista, che nell'ipotesi di riforma del Gruppo M5S viene completamente azzerata a vantaggio del «rigoroso rispetto dei vincoli fissati nel programma trimestrale di riferimento». Ogni forma di flessibilità è, poi, esclusa dal seguente comma 6, nel quale è stabilito che il calendario è «immodificabile», salve modifiche per l'effettivo svolgimento dell'istruttoria in commissione.

3. Presentazione dei progetti di legge, criteri redazionali, documentazione accessoria ai disegni e alle proposte di legge

Viene inserito l'art. 67-bis col quale è previsto che i progetti di legge siano presentati in formato elettronico secondo le disposizioni del "Regolamento per l'informatizzazione della documentazione parlamentare", istituito ex novo con la disposizione di cui all'art. 12, comma 2, lettera g).

Con l'art. 67-ter si prevede che i progetti di legge siano redatti in base ai requisiti redazionali della circolare del 20 aprile 2001 del Presidente della Camera, recante regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi. Si pone un limite al numero dei commi, che non può essere superiore a dieci. Ogni comma, anche se suddiviso al suo interno da numeri o lettere, non può contenere più di mille caratteri stampati. L'intento è chiaramente quello di evitare che l'esame si svolga su testi di dimensioni abnormi, come l'esperienza ha mostrato, ma si persegue questo fine con una fortissima rigidità "contabile" dei testi d'articoli e commi. È prevista una possibilità di deroga: se si ritiene di non poter rientrare nei limiti previsti, la questione può essere deferita al Comitato per la legislazione, che può autorizzare una deroga.

È prevista, poi, un'ampia documentazione accessoria dei progetti di legge del Governo: una relazione tecnica di analisi d'impatto della regolamentazione, una analisi tecnico-normativa, una relazione tecnico-finanziaria; il Governo può non presentare tali documenti, motivando opportunamente. La questione è poi sottoposta al Comitato per la legislazione, che decide sulla validità delle motivazioni.

4. Esame in Commissione, separazione dell'esame istruttorio dall'esame degli articoli, approfondimento e valorizzazione dell'attività istruttoria

Con il nuovo comma 5 dell'art. 72 r.C. viene previsto che dall'annuncio all'Assemblea di un progetto di leggi all'inizio della trattazione presso la Commissione competente debbano trascorrere non meno di sette giorni.

La fase dell'istruttoria in Commissione è oggetto di interventi innovativi, tesi al riconoscimento di un obbligo nello svolgimento di attività conoscitive, alle quali in ogni caso sono riservati almeno quindici giorni e almeno sei sedute della Commissione. Al concludersi dell'istruttoria, i termini per la presentazione degli emendamenti dovranno essere fissati lasciando decorrere almeno ventiquattro ore tra la chiusura dell'istruttoria e il deposito degli emendamenti, e prevedendo, inoltre, che il deposito degli emendamenti e l'avvio del loro esame in Commissione decorrano almeno ventiquattro ore.

Infine, il procedimento è organizzato in modo tale da assicurare che esso si concluda almeno settantadue ore prima della data stabilita nel calendario dei lavori per l'iscrizione del progetto di legge all'ordine del giorno dell'Assemblea.

SI introduce un nuovo art. 79-bis, ove si prevede che ogni Gruppo non solo possa formulare le proprie istante istruttorie e chiedere al Governo di fornire i dati e gli elementi informativi necessari, ma anche che possa inoltre invitare la Commissione bilancio e programmazione e la Commissione Finanze a richiedere analisi e rapporti all'Ufficio parlamentare di bilancio, ai sensi dell'art. 18, comma 2, della legge n. 243 del 2012. Ciascun componente di Commissione inoltre può depositare documenti e studi riguardanti il progetto di legge affinché vengano discussi nell'ambito delle sedute dedicate all'istruttoria.

In vista dello svolgimento di audizioni di esperti, sono tempestivamente messi a disposizione dei membri della Commissione dati, schemi, relazioni ovvero ogni altro materiale che gli esperti da udire abbiano previamente trasmesso alla Commissione. Nel corso dell'audizione i membri della Commissione chiedono chiarimenti, formulano quesiti ed eventualmente richiedono ulteriori approfondimenti dei quali gli esperti potranno dar conto in una relazione o, eventualmente, nel corso di una successiva audizione davanti alla Commissione.

5. Inammissibilità degli emendamenti

Conclusa l'istruttoria, la Commissione procede all'esame del testo e degli emendamenti ad esso presentati. Non sono ammessi emendamenti successivi allo scadere di tali termini, tranne nel caso in cui, a seguito dell'esame in Commissione, si renda indispensabile intervenire con nuovi emendamenti o articoli aggiuntivi sul testo già approvato ed esclusivamente per ragioni di coerenza interna o di legittimità complessiva dello stesso. In tal caso, il presidente della Commissione fissa un nuovo termine per la presentazione degli emendamenti, dichiarando inammissibili quelli che non siano strettamente conseguenti alle modifiche già approvate, a norma del periodo precedente. Ai sensi del nuovo comma 2 dell'art. 79-quater, ciascun emendamento e articolo aggiuntivo deve essere corredato, a pena di inammissibilità, da una compiuta motivazione redatta sulla base dei risultati dell'istruttoria.

L'esame del testo in Commissione consiste nell'illustrazione di ciascun articolo da parte del presidente o del relatore in carico a norma del comma 2 dell'art. 79-quinquies. Subito dopo, il contenuto di ciascuno degli emendamenti e articoli aggiuntivi che si riferiscono all'articolo in discussione è illustrato, in modo sintetico, da uno dei sottoscrittori della proposta emendativa.

Qualora nessuno chieda di intervenire in senso contrario, l'emendamento si dà per approvato. Qualora, invece, un componente della Commissione sia intervenuto in senso contrario, possono intervenire non più di un rappresentante per Gruppo, esponendo le ragioni del voto del proprio Gruppo.

Ai sensi dell'art. 86 comma 2, al fine di poter individuare risorse necessarie per le coperture degli emendamenti da essi presentati, i deputati accedono direttamente alle banche dati delle amministrazioni pubbliche e alle altre fonti informative gestite da soggetti pubblici secondo quanto previsto dalla legislazione vigente sul bilancio e sulla contabilità dello Stato.

6. Disegni di legge di conversione dei decreti-legge

La Commissione non procede all'esame delle disposizioni del decreto-legge che siano estranee ai requisiti di straordinaria necessità e urgenza illustrati nella relazione di accompagnamento. Se sono diversi in tutto o in parte i presupposti di necessità e urgenza, il Presidente della Commissione, su richiesta di un terzo dei componenti della Commissione stessa, procede allo stralcio di queste disposizioni, che vengono allegate ad un nuovo progetto di legge che si intende presentato dai deputati che ne hanno proposto lo stralcio.

Il Governo non può presentare emendamenti ai disegni di legge di conversione; può solo presentare sub-emendamenti agli emendamenti e agli articoli aggiuntivi presentati dai deputati e dai gruppi in Commissione o in Assemblea. Inoltre, il Governo non può porre la questione di fiducia sulle votazioni inerenti gli articoli del decreto-legge, salvo che si tratti di singoli commi o di singoli articoli che comunque rispettino la struttura dell'atto originario.

7. Garanzie a tutela del principio di legalità nell'ordinamento parlamentare

Viene istituito con l'art. 16-ter, un "Comitato di garanzia del Regolamento", composto da tre membri scelti tra i giudici emeriti della Corte Costituzionale ed eletti dall'Assemblea a scrutinio segreto con la maggioranza qualificata dei due terzi. È inoltre previsto che ciascun membro del Comitato duri in carica sei anni e non sia rieleggibile.

Secondo il comma 3 dell'art. 16-ter, tale Comitato è chiamato ad esprimersi su questioni di interpretazione del Regolamento, tempestivamente sollevate in Assemblea o in Commissione, e che siano state direttamente o successivamente sottoposte al Presidente della Camera, entro 48 ore dalla decisione del Presidente, se ne fa richiesta un quarto dei componenti dell'Assemblea e purché attengano ad alcune distinte materie. Tra queste: Composizione di organi della Camera; presentazione dei progetti di legge e loro assegnazione alle Commissioni; inserimento dei progetti di legge nel programma, nel calendario e nell'ordine del giorno dell'Assemblea e delle Commissioni; esame istruttorio in Commissione; formulazione dei pareri da parte delle Commissioni e del Comitato per la legislazione; valutazione sull'ammissibilità degli emendamenti in Commissione e in Assemblea; modalità della discussione e della deliberazione dei progetti di legge in Commissione e in Assemblea. Il Comitato, sentita la Giunta per il Regolamento se non è stata già investita della questione, si esprime nel termine massimo di sette giorni enunciando la corretta interpretazione del Regolamento e indicando, tra i precedenti, quelli che non risultano conformi al Regolamento, affinché di essi non si possa più tener conto in futuro.

È poi previsto, con l'aggiunta della lettera g) al comma 3 dell'art. 12, un Regolamento per l'accesso diretto all'archivio dei precedenti.

8. Fase discendente per l'attuazione del diritto europeo

Risulta immediatamente evidente la totale mancanza di un adeguamento del Regolamento per la fase ascendente, che non viene considerata dalla proposta di riforma del Gruppo M5S.

Sembra superarsi, nella proposta del M5S sull'attuazione del diritto europeo, la logica delle "sessioni". Non si prendono in considerazione i due nuovi strumenti con i quali l'Italia oggi recepisce nel proprio ordinamento il diritto europeo: la legge di delegazione europea e la legge europea, inserite nell'ordinamento italiano con la legge n. 234/2012, e per le quali sarebbe senz'altro necessario un adeguamento dei regolamenti parlamentari.

Si prevede che ciascun atto adottato secondo la procedura legislativa ordinaria dalle istituzioni dell'Unione europea venga assegnato alla Commissione per le politiche dell'Unione europea, che entro dieci giorni si riunisce per programmare l'attività normativa necessaria per l'attuazione (e a tal fine partecipano il Ministro per gli Affari europei e il Ministro competente per materia, nonché i membri dell'Ufficio di Presidenza della Commissione competente per materia, e sono anche invitati i membri italiani del Parlamento europeo delle commissioni intervenite nella formazione dell'atto nonché una delegazione della Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali; può essere invitato anche un rappresentante del Comitato per la legislazione). Dopo la discussione, il Presidente incarica un relatore di presentare, entro dieci giorni, una proposta di risoluzione sugli adempimenti necessari per attuare l'atto (sebbene ogni gruppo possa presentare una proposta di risoluzione alternativa): nella proposta di risoluzione sono suddivisi gli interventi normativi necessari per tipo di fonte e le parti da attuare a livello statale o regionale. Entro i successivi quindici giorni la Commissione si riunisce per deliberare sulla proposta di risoluzione.

La bozza del Gruppo M5S prevede poi un limitato coinvolgimento dei Consigli regionali: si prevede la possibilità di invitare dei delegati dei Consigli regionali – coordinati nell'ambito della Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali – a partecipare, con diritto di parola ma senza diritto di voto, alle sedute delle commissioni competenti.

9. Progetti di iniziativa popolare e petizioni

All'art. 76 è aggiunta la previsione per cui si debba iniziare l'esame dei progetti di legge entro e non oltre un mese dall'assegnazione, non solo, come previsto attualmente, dei progetti di legge che siano stati fatti propri da un gruppo parlamentare, ma anche quelli d'iniziativa popolare e dei Consigli regionali. Col nuovo art. 100-bis si disciplina la procedura per l'esame dei progetti di legge d'iniziativa popolare: l'esame in commissione inizia entro un mese, che deve concludersi entro due mesi (a meno che non ne sia dichiarata l'urgenza) ed è consentita l'audizione di un rappresentante dei proponenti designato dai primi dieci firmatari del progetto di legge d'iniziativa popolare. Decorsi due mesi dall'inizio dell'esame, la Conferenza dei Capigruppo iscrive il progetto di legge nel calendario dei lavori dell'Assemblea.

Per quanto riguarda le petizioni che pervengono alla Camera, queste sono esaminate da un comitato permanente istituito presso la commissione competente entro un mese, formulando entro quindici giorni delle proposte motivate alla Commissione per il loro esame. Delle decisioni della Commissione sarà data notizia al primo firmatario.

10. Modalità delle votazioni; scrutinio segreto

In conclusione, l'articolato di ipotesi di riforma organica del Regolamento della Camera dei Deputati, predisposto dal Gruppo MoVimento 5 Stelle, propone una revisione delle norme dell'art. 49 in merito alle modalità delle votazioni.

Viene innanzitutto sancita la distinzione tra votazione per alzata di mano, per appello nominale oppure mediante procedimento elettronico. Per le deliberazioni a scrutinio segreto in Commissione, è predisposta una scheda recante le possibili opzioni di voto. Il nuovo comma 3-bis, sancisce che per le votazioni a scrutinio segreto le quali prevedono la scrittura di un nominativo su un'apposita scheda, affinché il voto sia considerato valido è necessario scrivere, per esteso, prima il nome e poi il cognome della persona che si vuole indicare. L'apposizione di ogni altro segno idoneo a rendere riconoscibile le schede rende nullo il voto. Prima di procedere a tali votazioni viene data lettura di tale comma dell'art. 49 del Regolamento della Camera dei Deputati, applicato anche in caso di lavori del Parlamento in seduta comune.