1. L’organizzazione del turismo nelle Regioni a Statuto ordinario: osservazioni preliminari

La normativa delle Regioni a Statuto ordinario in materia di turismo sotto il profilo contenutistico si muove lungo le direttive tracciate dalla normativa statale che si è succeduta nel tempo passando dalla prima legge-quadro sul turismo (L. n.217/1983 "Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta turistica" poi abrogata dalla L.135/2001 "Riforma della legislazione nazionale del turismo") sino a giungere all’ultimo intervento normativo attuato con il c.d. Codice del Turismo (D.lgs. 23 maggio 2011, n.79 “Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonché attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio” ) che ha, a sua volta, abrogato la precedente legge quadro n.135/2001.

Le Regioni, infatti, hanno variamente disciplinato la materia intervenendo sui seguenti settori:

• organizzazione turistica regionale e ripartizione delle funzioni in materia di turismo tra regione, province e comuni;

• disciplina rivolta agli operatori turistici (agenzie di viaggio, imprese turistiche);
• disciplina delle strutture ricettive (classificazione e caratteristiche di strutture alberghiere ed extra-alberghiere, quali campeggi, Bed & Breakfast, affittacamere);
• sostegno alle imprese turistiche.

In alcuni casi l’intervento normativo si è realizzato mediante l’adozione di leggi organiche comprendenti tutti o quasi i settori sopra citati al fine di raccogliere in un unico testo normativo le disposizioni in precedenza sparse in vari altri atti legislativi: si vedano ad esempio i testi unici approvati dalle Regioni Toscana (L.R. 23 marzo, n.42), Veneto (L.R. 4 novembre2002, n.33 e s.m.e i.), Marche (L.R. 11 luglio 2006, n.9), Umbria (L.R. 12 luglio 2013,n13); altre Regioni, invece, hanno preferito dettare disposizioni che comunque contengono una disciplina organica della materia seppure non riunita sotto la denominazione di “testo unico”.

Molto spesso, inoltre, quegli stessi settori normati dalle leggi regionali in materia di turismo hanno ricevuto una regolamentazione specifica con leggi regionali ad hoc: si pensi al settore della ricettività turistica, a quello dei servizi e delle professioni turistiche, o a settori particolari connessi al turismo propriamente detto come l’agriturismo, l’ittiturismo e il pescaturismo.[1]

Quanto all’organizzazione complessiva del settore con riguardo alle funzioni attribuite agli altri  enti territoriali (comuni e province) si evidenzia che la Regione ha mantenuto un ruolo centrale di programmazione e coordinamento dell’attività in materia che si esplica attraverso l’esercizio delle funzioni e dei compiti che riguardano generalmente i seguenti ambiti di competenza :

a) la programmazione dello sviluppo sostenibile e competitivo del turismo e l'innovazione dell'offerta turistica regionale;

b) l'omogeneità dei servizi e delle attività collegate all'offerta turistica regionale;

c) le attività di promozione turistica e, in particolare, dell’immagine unitaria della Regione all’Italia e all’estero, anche attraverso le relazioni internazionali;


d) la diffusione della conoscenza sulle caratteristiche dell’offerta turistica del territorio regionale; e) l’attuazione e il finanziamento di specifici progetti d’interesse regionale definiti ai sensi della legislazione vigente, e il sostegno agli operatori del settore;

f) l’organizzazione della raccolta, della elaborazione e della comunicazione delle statistiche regionali del turismo, delle rilevazioni e delle informazioni concernenti l'offerta e la domanda turistica.

La programmazione è attuata mediante la redazione di Piani o Programmi di norma triennali che sono adottati dal Consiglio regionale su proposta della Giunta (così in Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Piemonte e Umbria) ovvero approvati direttamente dalla Giunta (come avviene in Puglia) e poi declinati attraverso programmi annuali di competenza dell’esecutivo che definiscono gli obiettivi strategici e le linee d’indirizzo per la qualificazione dell’offerta turistica e le fonti di finanziamento a disposizione per i progetti turistici e per gli operatori del ramo.

Si segnala che nella predisposizione degli atti di programmazione di cui si tratta (Programmi e/o Piani pluriennali e/o annuali) sono coinvolti in varia misura, coerentemente con il principio di sussidiaretà, gli enti locali, le organizzazioni territoriali di natura privata che hanno come obiettivo lo sviluppo e la promozione del turismo, le organizzazioni imprenditoriali e delle organizzazioni sindacali del settore maggiormente rappresentative a livello regionale.

Così la L.R. Piemonte n.75 del 1996 prevede all’art.4 che “Per la predisposizione e l'aggiornamento del programma pluriennale di indirizzo e di coordinamento, per la verifica dei risultati dell'attività di promozione, accoglienza e informazione turistica in Piemonte, nonché per la predisposizione dei programmi annuali, la Regione assicura la partecipazione e la consultazione degli enti e delle categorie interessate al turismo” e demanda all'Assessore delegato al turismo il compito di “effettuare consultazioni con enti, associazioni e organismi che, in relazione ai loro compiti di istituto, possano fornire apporti conoscitivi e di proposta” mentre la legge della Regione Umbria n.13/2013 (art.8) richiama come elemento costitutivo del Documento triennale di indirizzo strategico , il rispetto delle procedure di concertazione e partenariato istituziobale e sociale previste dall’art.5 della legge regionale 28 febbraio 2000, n.13 (Disciplina della programmazione, del bilancio, dell’ordinamento contabile e dei controlli interni della Regione Umbria).

In altri casi per la formazione della programmazione turistica sono istituiti organismi regionali ad hoc: la legge regionale della Lombardia n.27 del 2015 “Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio lombardo” prevede (art.13) il “Tavolo regionale per le politiche turistiche e dell’attrattività” finalizzato “ad assicurare il coordinamento tra i soggetti partecipanti per la valorizzazione e promozione del territorio e dei prodotti turistici, nonché per lo sviluppo di specifici strumenti di programmazione negoziata finalizzati all'aumento dell'attrattività della Lombardia”;il Tavolo deve essere consultato all’atto della predisposizione del Piano annuale della promozione turistica e dell'attrattività da approvarsi dalla Giunta regionale.

Allo stesso modo la Regione Liguria con la l.r. n.28/2006 ha creato (art.8) il “Tavolo di concertazione per il turismo” che ha il compito di esprimere un parere sugli atti di programmazione turistica della Regione e sul Piano annuale dell’Agenzia (Agenzia regionale per la promozione turistica n.d.r) prima che essi siano formalmente approvati”.

In tutte le altre Regioni operano permanentemente comunque analoghe strutture che in genere affiancano l’assessorato al turismo con funzioni di consultazione e propositive in materia[2].

Le funzioni amministrative di competenza regionale sono svolte, oltre che tramite gli assessorati al ramo, da strutture regionali che assumono forme diverse secondo la scelta operata da ciascuna regione: generalmente in quasi tutte le regioni sono state soppresse le Aziende di promozione turistica (APT) la cui istituzione da parte delle regioni era prevista dalla prima legge quadro sul turismo (L. n. 217/1983)[3] e sostituite con Agenzie regionali per la promozione del turismo facenti parte della c.d. “amministrazione regionale indiretta” in quanto enti strumentali delle regioni dotati autonomia organizzativa, amministrativa , patrimoniale e gestionale.[4]

La regione Umbria invece affida i compiti di supporto tecnico e operativo alle attività di promozione turistica e integrata alla società Sviluppumbria S.p.A.(Società Regionale per lo Sviluppo Economico dell'Umbria - Sviluppumbria S.p.A.).  cui alla legge regionale 27 gennaio 2009, n. 1 , “società a capitale interamente pubblico, a prevalente partecipazione regionale, che opera a favore della Regione e degli altri soci pubblici ai sensi della vigente normativa in materia di "in house providing", mentre la regione Piemonte promuove (art.9 e ss. della L.R. n. 75/1996) la costituzione di Agenzie di accoglienza e promozione turistica locale (ATL) che operano in ambiti turistici territorialmente individuati quali strumenti di organizzazione a livello locale dell'attività di accoglienza, informazione e assistenza turistica svolta dai soggetti pubblici e privati. [5] 

Una caratteristica comune delle leggi adottate dalle regioni in tema di ordinamento dell’organizzazione turistica è l’attenzione dedicata al sistema d’informazione e accoglienza turistica che si realizza con gli uffici IAT (Informazioni accoglienza turistica) previsti in tutte le Regioni, e che erano originariamente stati istituiti dalle ex Aziende di promozione turistica ai sensi della prima legge quadro sul turismo (art. 4 della L.n.217/1983).

A oggi gli IAT sono generalmente gestiti dalla Provincia o dai comuni, singoli o associati, spesso con il coinvolgimento delle Agenzie per il turismo, anche se non mancano casi in cui è consentito ai soggetti privati chiedere alla regione l’utilizzo della denominazione di IAT per i propri uffici d’informazione e accoglienza turistica (v. art.16 L.R. Liguria n.28/2006).

Altro riferimento rintracciabile nelle leggi regionali esaminate è costituito dal rilievo assunto dai c.d. “Sistemi turistici locali” che, si ricorda, sono stati definiti per la prima volta dall’art. 5 della Legge n. 135 del 29 marzo 2001 (poi abrogata dal D.Lgs. n.79/2011).[6]

I sistemi turistici locali, costituiscono “il principale ambito di programmazione integrata per lo sviluppo turistico del territorio caratterizzati dall’offerta integrata di attrazioni turistiche, beni culturali e ambientali, compresi i prodotti eno-gastronomici e dell’artigianato locale”(così recita l’art.9 della L.R. Lazio n.13/2007).

Di fatto essi sono raggruppamenti di soggetti pubblici e privati rappresentativi che operano per lo sviluppo della filiera economica turistica nell’ambito di contesti turistici omogenei.

Ai STL possono partecipare le province, i comuni, le comunità montane, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le associazioni pro-loco, gli enti e i privati, singoli o associati, che operano nel settore turistico e nei settori ad esso collegati.

Il riconoscimento dei STL, anche ai fini dell’erogazione di contributi e/o del co-finanziamento dei progetti di sviluppo presentati da tali soggetti, è di competenza regionale.

 

2.La legge n.56 del 2014 (c.d. Del Rio): la ripartizione delle funzioni delle province e il nuovo quadro delle competenze in materia

L’entrata in vigore della Legge 7 aprile 2014, n.56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” (c.d. Legge Del Rio) ha inciso notevolmente sul quadro normativo relativo alla ripartizione delle funzioni e competenze dei comuni e delle province in materia di turismo.

La legge si compone di un unico articolo (art.1) comprensivo di 151 commi (sic!) e ridefinisce il ruolo delle città metropolitane e delle province disciplinando le funzioni di entrambi tali enti: in particolare, alle città metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria sono attribuite, ai sensi e nel rispetto degli articoli 114 e 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione e ferma restando la competenza delle regioni ai sensi del citato art.117, le funzioni di cui ai commi 44 e 46, mentre le province, al pari delle città metropolitane,  si trasformano in “enti territoriali di area vasta” di secondo grado disciplinati dai commi da 51 a 100.

La disciplina in materia di province ha comunque valore limitato nel tempo perché dettata “In attesa della riforma del titolo V della parte seconda  della Costituzione e delle relative norme di attuazione” (comma 51) e ferme restando comunque  “le funzioni delle regioni nelle  materie di cui all'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione,  e le funzioni esercitate ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione”(comma 52).

Nello specifico, i commi da 85 a 91 concernono le funzioni delle province , funzioni che sono distinte in fondamentali (commi 85-87) , funzioni esercitate d’intesa con i comuni (comma 88) e funzioni attribuite dallo Stato e dalle Regioni (commi 89-91).

Le funzioni fondamentali sono le seguenti:

a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza;


b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;

c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale;


d) raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali

e) gestione dell'edilizia scolastica;


f) controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale (comma 85).

Le funzioni fondamentali sopracitate sono esercitate, ai sensi del comma 87, “nei limiti e secondo le modalità stabilite dalla legislazione statale  e regionale di settore, secondo la rispettiva competenza per materia ai sensi  dell'articolo  117,  commi  secondo,  terzo  e  quarto,  della Costituzione”.

Le Province interamente montane e confinanti con Paesi stranieri esercitano, altresì, le seguenti ulteriori funzioni fondamentali:

.     a)  cura dello sviluppo strategico del territorio e gestione di servizi in forma associata in base alle specificità del territorio medesimo; 


.    b)  cura delle relazioni istituzionali con province, province autonome, regioni, regioni a statuto speciale ed enti territoriali di altri Stati, con esse confinanti e il cui territorio abbia caratteristiche montane, anche stipulando accordi e convenzioni con gli enti predetti (comma 86). 


Il processo di trasferimento delle funzioni diverse da quelle fondamentali è regolato dalle disposizioni contenute all’art.1, c. 89 e ss., della legge n. 56 del 2014 che dispone che lo  Stato  e  le Regioni, secondo le rispettive competenze, “attribuiscono le  funzioni provinciali diverse da quelle di  cui  al  comma  85,  in  attuazione dell'articolo 118 della Costituzione, nonché' al fine  di  conseguire le  seguenti  finalita':  individuazione   dell'ambito   territoriale ottimale  di  esercizio  per  ciascuna  funzione;   efficacia   nello svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei comuni  e  delle unioni di comuni;  sussistenza  di  riconosciute  esigenze  unitarie; adozione di forme di avvalimento e deleghe di esercizio tra gli  enti territoriali coinvolti nel processo di riordino,  mediante  intese  o convenzioni”. L’attribuzione delle funzioni “non fondamentali” privilegia, quindi, gli enti territoriali più vicini ai cittadini (comuni) nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, valorizzando  “forme di  esercizio  associato di funzioni da parte  di  più  enti  locali,  nonché  le  autonomie funzionali.”

Il comma 91 chiarisce poi che spetta allo Stato e alle Regioni individuare, in modo puntuale, entro l’8 luglio 2014, mediante Accordo sancito nella Conferenza unificata e sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, le funzioni delle Province diverse da quelle fondamentali oggetto di riordino, mentre i commi 92 e 93, prevedono  che, con DPCM da adottarsi entro l’8 luglio 2014, previa intesa in sede di Conferenza unificata, siano stabiliti i criteri generali per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all’esercizio delle funzioni che devono essere trasferite dalle Province agli Enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro a tempo indeterminato in corso e quelli a tempo determinato in corso fino alla scadenza prevista.

 Nell'ambito del processo di riordino delle funzioni, si stabilisce altresì che le province continuino a esercitare le funzioni in precedenza svolte sino alla data di effettivo avvio di esercizio di dette funzioni da parte degli enti subentranti, data da fissarsi con il DPCM di cui al comma 92, per le funzioni di competenza statale, mentre per le funzioni di competenza  regionale tale data deve essere stabilita dalla regione.  

L’Accordo Stato-Regioni sancito in Conferenza unificata in data 11 settembre 2014 [7], in ritardo rispetto al termine stabilito dalla legge (8 luglio 2014), si compone di 18 punti.

Si segnalano in estrema sintesi alcuni punti di tale accordo che hanno indirizzato le scelte dei legislatori regionali all’atto della ripartizione delle funzioni tra gli enti locali interessati in materia di turismo:

1. 1.in merito alle funzioni delle città metropolitane, si stabilisce che esse esercitano , oltre alle funzioni espressamente indicate nel comma 44 dell’art.1 della legge, quelle fondamentali degli enti di area vasta ( province) di cui al comma 85 e quelle già esercitate dalle province che lo Stato e Regioni ritengano di dovere ad esse conferire; le residue funzioni, nel rispetto di quanto previsto dall’art.118 Cost., sono invece conferite dallo Stato o dalle Regioni a livello comunale definendo se esse debbano essere esercitate in forma singola o associata, ovvero per quelle che necessitano di un esercizio a livello unitario, a livello regionale (punto 5 lett. a), b) e c); 
2. 2.ledegli enti di area vasta non assegnate alle città metropolitane o riassorbite dalle Regioni, devono essere assegnate ai comuni o alle loro forme associative, tenendo conto della “possibile valorizzazione delle autonomie funzionali e delle più ampie forme di sussidiarietà orizzontale” e sempre che , nel processo di riordino non ne venga disposta la soppressione o la rimodulazione(punto 8 lett. a) e b);
3. 3.gli enti di area vasta mantengono “esclusivamente le funzioni coerenti con le finalità proprie di questi enti” e a essi devono essere riassegnate “solo le funzioni che, tenendo conto di quelle fondamentali…..-OMISSIS- e della piena attuazione di quanto previsto dal comma 90 dell’art.1 della legge (soppressione e/o riordino degli enti oin ambito  provinciale  o  sub-provinciale che gestiscono servizi  di rilevanza economica di competenza comunale o provinciale n.d.r.), sono ad essi riferibili, anche con riguardo al contesto proprio di ciascuna Regione” (punto 8 lett. c).

Ai fini dell’individuazione puntuale delle funzioni non fondamentali come richiesta dal comma 91 dell’art.1 della legge , Stato e Regioni convengono che:

1. 1.le funzioni provinciali diverse da quelle fondamentali siano attribuite secondo le rispettive competenze: “Ne consegue che lo Stato può e deve provvedere solo per le competenze che rientrano nelle materie di propria competenza esclusiva, ai sensi dell’art.117 secondo comma Cost., mentre alle Regioni spetta di provvedere per tutte le altre attualmente esercitate dalle province” (punto 9 lett.a);
2. 2.per le funzioni il cui riordino spetta alle Regioni, ciascuna Regione deve provvedere a definire l’elenco delle funzioni esercitate dalle rispettive province non riconducibili alle funzioni fondamentali e ad operarne il riordino nel rispetto dei principi e delle modalità concordati nell’Accordo (punto 9 lett. c).

La tempistica del processo di riordino delle funzioni delle ex province scaturito dall’attuazione della Legge n.56/2014 si è poi completata in data 26 settembre 2014 con l’emanazione, in ritardo rispetto ai termini stabiliti, del DPCM previsto dal comma 92 dell’art.1 della legge intitolato “Criteri per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse con l’esercizio delle funzioni provinciali”[8] che mira, appunto,  all’individuazione del complesso delle risorse destinate all’esercizio delle funzioni provinciali trasferite agli enti subentranti, disponendo altresì termini e modalità procedurali per l’effettiva individuazione di dette risorse.

Il comma 144 dell’art.1 della legge n.56/2014 prevede, infine, che “Le regioni sono tenute ad  adeguare  la  propria  legislazione alle disposizioni della presente legge entro dodici mesi  dalla  data della sua entrata in vigore” e cioè entro l’8 aprile 2015 stante l’entrata in vigore della legge datata all’8 aprile 2014.

A tale proposito si rileva che in sede di accordo le Regioni si erano impegnate ad adottare le iniziative legislative di loro competenza entro il 31 dicembre 2014.

In realtà, nonostante il blando impegno che individuava la data del 31 dicembre 2014 come limite temporale per attivare la fase di iniziativa legislativa di attuazione della legge “Del Rio” , solo tre Regioni (Toscana, Umbria e Marche) hanno tagliato il traguardo dell’approvazione entro i termini fissati originariamente nel testo; durante il secondo semestre del 2015 il quadro normativo si è poi completato e ad oggi una legge di riordino è stata approvata da tutte le Regioni a Statuto ordinario.[9]

Di seguito si riportano i testi legislativi adottati:

1. TOSCANA: Legge regionale 3 marzo 2015 n. 22 “Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni). Modifiche alle leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014”
2. UMBRIA: Legge regionale 2 aprile 2015, n. 10 “Riordino delle funzioni amministrative regionali, di area vasta, delle forme associative di Comuni e comunali - Conseguenti modificazioni normative”

3. LIGURIA: Legge regionale 10 Aprile 2015 n. 15 “Disposizioni di riordino delle funzioni conferite alle province in attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni)”

4. MARCHE: Legge regionale 3 aprile 2015, n. 13 “Disposizioni per il riordino delle funzioni amministrative esercitate dalle Province” 

5. CALABRIA: Legge regionale 22 giugno 2015, n. 14 “Disposizioni urgenti per l’attuazione del processo di riordino delle funzioni a seguito della legge 7 aprile 2014, n.56”

6. LOMBARDIA: Legge Regionale 8 luglio 2015 , n. 19 “Riforma del sistema delle autonomie della Regione e disposizioni per il riconoscimento della specificità dei territori montani in attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni)” 

7. EMILIA-ROMAGNA: Legge regionale 30 luglio 2015 n. 13 "Riforma del sistema di governo regionale e locale e disposizioni su Città metropolitana di Bologna, Province, Comuni e loro Unioni" 

8. ABRUZZO: Legge Regionale 20 ottobre 2015, n. 32 “Disposizioni per il riordino delle funzioni amministrative delle Province in attuazione della Legge 56/2014.”

9. PIEMONTE: Legge Regionale 29 ottobre 2015, n. 23 “Riordino delle funzioni amministrative conferite alle Province in attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni).”

10. VENETO: Legge Regionale 29 ottobre 2015, n. 19 “Disposizioni per il riordino delle funzioni amministrative provinciali” 

11. PUGLIA: Legge regionale 30 ottobre 2015, n. 31 “Riforma del sistema di governo regionale e territoriale”.

12.  BASILICATA: Legge Regionale 6 novembre 2015, n. 49 “Disposizioni per il riordino delle funzioni provinciali in attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 s.m.i.”

13. CAMPANIA: Legge Regionale 9 novembre 2015 n. 14 “Disposizioni sul riordino delle funzioni amministrative non fondamentali delle province in attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 e della legge 23 dicembre 2014, n. 190”

14. MOLISE: Legge Regionale 10 dicembre 2015, n. 18 “Disposizioni di riordino delle funzioni esercitate dalle Province in attuazione della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni)”

15. LAZIO:  Legge regionale 31 Dicembre 2015, n. 17 “Legge di stabilità regionale 2016” (cfr. articoli 7-8-9)

A conclusione del processo di riordino delle funzioni delle province, le funzioni degli enti di area vasta e, per quanto qui interessa, anche quelle in materia di “turismo”, che, come si è visto, non sono inquadrate tra quelle “fondamentali, ” sono state variamente riallocate in capo alle città metropolitane e/o ai comuni quando non confermate di competenza provinciale o riassorbite dalla stessa Regione.

Le soluzioni normative adottate sono diverse da Regione a Regione anche sotto il profilo della tecnica utilizzata: molte Regioni (Umbria, Marche, Piemonte, Molise, Lombardia, Toscana) hanno, infatti, inserito le funzioni oggetto di riordino in allegati ad hoc suddivisi per settore indicando per ciascuna delle materie considerate la normativa di riferimento.

 In altri casi è la stessa legge di riordino che provvede alla modifica dei testi di settore in coerenza con le mutate competenze funzionali (Liguria) e in altri casi ancora la legge di riordino rappresenta un primo passo diretto alla riorganizzazione del settore in vista di futuri interventi legislativi di adeguamento (Emilia-Romagna, Toscana).

Così la legge n.10/2015 della Regione Umbria agli art.2 e 3 prevede rispettivamente che le funzioni di cui all’allegato A paragrafo 1 della legge e segnatamente quelle di cui all’art.4 della L.R. n.13/2013 (“Testo unico in materia di turismo” n.d.r.) in materia di turismo già conferite alle province [10]siano riallocate alla Regione, e quelle dall’art.6 della stessa L.R. n.13/2013 indicate nell’allegato C della legge, vengano esercitate dai comuni con le forme associative previste dalla normativa vigente.[11]

La Regione Marche con la legge n. 13 del 2015 dettaglia analiticamente nell’allegato A  le funzioni non fondamentali che sono trasferite alla Regione e che, in materia di “Turismo, Informazione e accoglienza turistica”, sono individuate in vari articoli della L.R. n.9/2006 (Testo unico delle norme regionali in materia di turismo).[12]

 La Regione Piemonte (art.2 della L.R. n.23 del 2015) “conferma in capo alle province tutte le funzioni amministrative loro conferite a qualsiasi titolo con legge regionale vigente alla data di entrata in vigore della presente legge, in quanto coerenti con la natura di enti con funzioni di area vasta o riconducibili alle funzioni fondamentali, fatta eccezione per le funzioni espressamente oggetto di diversa allocazione con la presente legge”.

L’art.8 comma 1 della legge dispone che “Sono riallocate in capo alla Regione le funzioni già esercitate dalle province e dalla Città metropolitana (di Torino n.d.r.) prima dell'entrata in vigore della presente legge limitatamente alle materie ed alle norme richiamate nell'allegato A …..OMISSIS…..”.

L’allegato A in materia di turismo rinvia alle funzioni di monitoraggio dello sviluppo del sistema di informazione e di accoglienza locale e della promozione turistica locale, in coerenza con gli indirizzi dei programmi regionali di cui all’art.83, comma 2,lett.b) della legge regionale n.44 del 2000 (Disposizioni normative per l’attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998,n.112 Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli Enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n.59) ed alle funzioni di vigilanza sull’operato delle ATL (Aziende di accoglienza e promozione turistica locale n.d.r.) di cui agli articoli 2, comma 2, lettera c) e 11, comma 8 della legge regionale n.75 del 1996 (Organizzazione dell’attività di promozione e informazione turistica in Piemonte).

Quanto alla Regione Molise, la legge regionale n.18 del 2015 (art.1) ha confermato in capo alle province tra le altre, “le funzioni non fondamentali diverse da quelle di cui all’art.2 che continuano ad essere svolte dalle province sino all’emanazione di disposizioni in materia”.

Dal testo della norma si deduce, quindi, che le Province mantengono le funzioni sinora svolte in materia di turismo, con la sola eccezione di quelle che attengono al turismo rurale, disciplinato dalla L.R. 7 giugno 2011, n.9 “Norme per l’esercizio del turismo rurale”, comprese nell’allegato A alla legge che sono definite dall’art.2 “oggetto di riordino” e  conseguentemente  trasferite alla Regione e confermate in capo alle Province a titolo di delega.

La legge regionale della Lombardia  8 luglio 2015, n. 19
 “RIFORMA DEL SISTEMA DELLE AUTONOMIE DELLA REGIONE E DISPOSIZIONI PER IL RICONOSCIMENTO DELLA SPECIFICITÀ DEI TERRITORI MONTANI IN ATTUAZIONE DELLA LEGGE 7 APRILE 2014, N. 56 (DISPOSIZIONI SULLE CITTÀ METROPOLITANE, SULLE PROVINCE, SULLE UNIONI E FUSIONI DI COMUNI)”conferma (art.2) in capo alle Province le funzioni già conferite a tali enti all’entrata in vigore della legge ad esclusione di quelle in materia di agricoltura, foreste, caccia e pesca, individuate nell'allegato A alla stessa legge, che sono trasferite alla Regione.


La Regione Liguria con la legge 10 aprile 2015, n.15 “DISPOSIZIONI DI RIORDINO DELLE FUNZIONI CONFERITE ALLE PROVINCE IN ATTUAZIONE DELLA LEGGE 7 APRILE 2014, N. 56 (DISPOSIZIONI SULLE CITTÀ METROPOLITANE, SULLE PROVINCE, SULLE UNIONI E FUSIONI DI COMUNI)” ha operato un parziale riordino delle funzioni, individuando in quelle fondamentali ai sensi della Legge n.56/2014 le funzioni proprie della Provincia ed attribuendo alla Regione le funzioni, già esercitate dalle Province, in una serie di materie: difesa del suolo; turismo; formazione professionale, caccia e pesca; cultura, sport e spettacolo (queste ultime attribuite alla Regione per quanto concerne le funzioni che richiedono una gestione unitaria a livello regionale e ai Comuni per quanto concerne i servizi di interesse locale); formazione professionale (esercitata dalla Regione avvalendosi di Agenzia regionale per i servizi educativi e per il lavoro – ARSEL).

Si rinvia, invece, alle rispettive leggi di riordino per quanto riguarda le funzioni riguardanti l’applicazione delle sanzioni amministrative nelle materie di difesa del suolo, turismo, formazione professionale, caccia e pesca.

Le leggi di settore nelle materie trasferite alla competenza regionale formano oggetto di specifici interventi normativi di adeguamento: in particolare il Titolo III della legge ligure intitolato “PRIME DISPOSIZIONI DI ADEGUAMENTO LEGISLATIVO IN MATERIA DI TURISMO” è dedicato alle modifiche legislative dei testi fondamentali che disciplinano il settore.

Nello specifico, i Capi I, II, III del citato Titolo III intervengono rispettivamente sulla legge regionale 4 ottobre 2006,n. 28 (Organizzazione turistica regionale), sulla legge regionale 12 novembre 2014, n.32 (Testo unico in materia di strutture ricettive e norme in materia di imprese turistiche), sulla legge regionale 1 aprile 2014, n.7 (Organizzazione e intermediazione di viaggi e soggiorni turistici), sulla legge regionale 11 aprile 1996, n.17 (Disciplina delle Associazioni Pro Loco).

Si prevede, infine, una norma di chiusura (art.49) secondo la quale i riferimenti alle Province contenuti nelle leggi regionali n.44/1999 (Norme per l’esercizio delle professioni turistiche)e s.m. e i.  e n.7/2014 ((Organizzazione e intermediazione di viaggi e soggiorni turistici), dove non specificamente indicato nel testo del Titolo III, si intendono sostituiti dal riferimento alla regione.

Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana hanno provveduto al riordino delle funzioni delle province con leggi organiche che rappresentano, come accennato in precedenza, un passaggio obbligato al fine di adeguare la successiva legislazione nei singoli settori su cui ha inciso il riordino e il riassetto delle competenze così attuato.

In particolare, la legge della Regione Emilia-Romagna 30 luglio, n.13 intitolata “RIFORMA DEL SISTEMA DI GOVERNO REGIONALE E LOCALE E DISPOSIZIONI SU CITTÀ METROPOLITANA DI BOLOGNA, PROVINCE, COMUNI E LORO UNIONI” all’art.3 “Principi per il riparto delle funzioni amministrative” prevede che:  

“1. Nel quadro delle disposizioni della legge n. 56 del 2014, alla Regione, alla Città metropolitana di Bologna, alle Province, ai Comuni e alle loro Unioni sono attributi compiti e funzioni definiti per settori organici di materie, in coerenza, rispettivamente, con il ruolo istituzionale:

a) di indirizzo, pianificazione e controllo della Regione;


b) di governo dell’area vasta della Città metropolitana di Bologna;

c) di governo delle aree vaste delle Province;


d) del governo di prossimità dei Comuni e delle loro Unioni.

2. Per ciascun settore organico di materia sono indicate le funzioni oggetto di riordino sotto il profilo della competenza o del contenuto, le funzioni confermate in capo ai diversi soggetti istituzionali, nonché i principi per i successivi adeguamenti legislativi, collegati alla presente legge e con essa coerenti”.

Il titolo II della legge “Disciplina e riparto delle funzioni amministrative tra regione, città metropolitana di bologna, province, comuni e loro unioni nel quadro delle disposizioni della legge n. 56 del 2014” al Capo IV definisce le funzioni in materia di turismo di competenza della città metropolitana di bologna, delle province , dei Comuni e delle Unioni di Comuni (artt.47 e 48).[13]

Le funzioni in parola sono state poi ulteriormente precisate e ampliate con la legge regionale 25 marzo 2016, n. 4 “ORDINAMENTO TURISTICO REGIONALE - SISTEMA ORGANIZZATIVO E POLITICHE DI SOSTEGNO ALLA VALORIZZAZIONE E PROMO-COMMERCIALIZZAZIONE TURISTICA. ABROGAZIONE DELLA LEGGE REGIONALE 4 MARZO 1998, N. 7 (ORGANIZZAZIONE TURISTICA REGIONALE - INTERVENTI PER LA PROMOZIONE E LA COMMERCIALIZZAZIONE TURISTICA)” che, in sintesi, affida(art.3) alle Province ed alla Città metropolitana di Bologna l’esercizio delle funzioni amministrative relative:


“a)alla definizione di proposte ai fini della programmazione della promozione turistica locale……….OMISSIS……;

b) alle professioni turistiche ai sensi delle normative vigenti;

c) al coordinamento delle attività di accoglienza, informazione locale e assistenza ai turisti.”

La Città metropolitana di Bologna e le Province svolgono inoltre le altre attività amministrative connesse al Programma turistico di promozione locale e alla vigilanza e controllo sulle funzioni conferite comprensive dell’applicazione delle sanzioni amministrative di riferimento.

 Ai Comuni e alle Unioni di Comuni compete (art.4) in particolare “la valorizzazione dell'economia turistica del proprio territorio” che è assicurata tramite l’organizzazione e gestione dei servizi turistici di base relativi all'accoglienza, che comprende l'assistenza ai turisti e l'informazione a carattere locale e l’organizzazione o compartecipazione a manifestazioni di intrattenimento o altre iniziative di animazione e promozione turistica di interesse locale, che possono coinvolgere anche Pro Loco e altri organismi operativi sul territorio.

Il comma dell’art.4 della legge stabilisce inoltre che :

“Ai Comuni e alle Unioni dei Comuni è conferito l'esercizio delle funzioni amministrative relative:


a) alle strutture ricettive di cui alla legge regionale 28 luglio 2004, n. 16 (Disciplina delle strutture ricettive dirette all'ospitalità);


b) alle agenzie di viaggio e turismo;


c) alla comunicazione dei prezzi concernenti attività turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione;

d) al demanio marittimo, ai sensi della legge regionale n. 9 del 2002.

Fanno infine capo ai Comuni e alle Unioni di Comuni le funzioni che attengono alla vigilanza e controllo nelle materie di propria competenza e sulle attività professionali di cui alla legge regionale 1 febbraio 2000, n. 4 (Norme per la disciplina delle attività di animazione e di accompagnamento turistico) mentre questi stessi enti collaborano con la Regione nelle attività di vigilanza e controllo sulle funzioni delegate alle Province e alla Città metropolitana di Bologna ai sensi della sopra citata legge regionale n. 13 del 2015 di attuazione della legge c.d. Del Rio.).

Quanto alla Regione Toscana, la legge regionale 3 marzo 2015, n.22 “RIORDINO  DELLE FUNZIONI PROVINCIALI E ATTUAZIONE DELLA LEGGE 7 APRILE 2014, N.56 (DISPOSIZIONI SULLE CITTÀ METROPOLITANE, SULLE PROVINCE, SULLE UNIONI E FUSIONI DI COMUNI). MODIFICHE ALLE LEGGI REGIONALI 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014”, come modificata con legge regionale 30 ottobre 2015, n.70, [14]precisa (art.1, comma 5) che le funzioni non oggetto di riordino restino nella competenza degli enti (Province e Città metropolitana) che le esercitano ai sensi della legislazione vigente ed elenca le funzioni già esercitate dalle Province e dalla Città metropolitana prima dell’entrata in vigore della legge che sono oggetto di trasferimento alla Regione (art.2).

L’art.4 , comma 1 della legge stabilisce poi il trasferimento ai Comuni e alle Unioni di Comuni delle seguenti funzioni già esercitate dalla Province:

a) le funzioni in materia di turismo, ad eccezione della formazione professionale degli operatori turistici e della raccolta dei dati statistici; 


b) la tenuta degli albi regionali del terzo settore; 


c) le funzioni in materia di forestazione. 


ed al comma 2 dispone che le funzioni di cui al comma 1, lettere a) e b) (turismo e sport), sono trasferite ai comuni capoluoghi di provincia, che le esercitano su tutto il territorio provinciale.

La disposizione dell’art.4 non si applica ai Comuni della Città metropolitana di Firenze, come previsto dal successivo articolo 5, poiché in tale territorio le suddette funzioni vengono attribuite alla Città metropolitana.

Il Capo III della legge reca le “Disposizioni per il trasferimento delle funzioni ai comuni e alle unioni di comuni” e prescrive, nel testo risultante dalle modifiche ad esso apportate dalla L.R. 30 ottobre 2015, n.70, che il comune capoluogo può affidare l'esercizio della funzione “turismo” , ad eccezione dei compiti di raccolta dei dati statistici, ai comuni degli ambiti di dimensione territoriale adeguata di cui alla legge regionale n.68 del 2011[15].

Con la recente Legge regionale 18 marzo 2016, n. 25  “RIORDINO DELLE FUNZIONI PROVINCIALI IN MATERIA DI TURISMO IN ATTUAZIONE DELLA L.R. 22/2015. MODIFICHE ALLA L.R. 42/2000 E ALLA L.R. 22/2015” la Regione Toscana ha ravvisato la necessità di intervenire nella materia del turismo con l’intento adeguare la ripartizione delle funzioni amministrative alla sopravvenuta normativa di riordino delle funzioni delle province.

Il Capo I della legge, comprendente ben 84 articoli, modifica, pertanto, il Testo unico in materia di turismo n.42/2000 modificando l’assetto delle competenze amministrative, assetto che diverrà efficace dalla data dell'effettivo trasferimento delle funzioni provinciali secondo quanto stabilito dalla L. R. n.22/2015.

In particolare sono attribuite:

a) alla Regione la funzione della formazione e la qualificazione professionale degli operatori del settore del turismo;

b) ai comuni le funzioni in materia di esercizio delle strutture ricettive, esercizio delle attività professionali, accoglienza e informazione relativa all’offerta turistica del territorio comunale; sono altresì attribuite ai comuni le funzioni di accoglienza e informazione turistica a carattere sovra comunale, da esercitarsi in forma associata;

c) ai comuni capoluoghi di provincia, oltre alle funzioni proprie dei comuni, le funzioni in materia di agenzie di viaggio e turismo, classificazione delle strutture ricettive, istituzione e tenuta dell’albo delle associazioni pro-loco, raccolta ed elaborazione dei dati statistici riguardanti il turismo e quelle di accoglienza e informazione turistica a carattere sovra comunale, fino a quando non vi provvedano i comuni;

d) alla Città metropolitana di Firenze le funzioni in materia di accoglienza e informazione concernente l’offerta del territorio della stessa città metropolitana, agenzie di viaggi e turismo, classificazione delle strutture ricettive, istituzione e tenuta dell’albo delle associazioni pro-loco, raccolta ed elaborazione dei dati statistici riguardanti il turismo.

Come si vede, alla luce delle considerazioni che precedono, anche tenendo conto delle normative di riordino delle altre Regioni non oggetto di puntuale esame in questa sede, si tratta di un quadro molto variegato che colloca la funzione “turismo” in maniera diversificata tra i vari soggetti istituzionali: le funzioni di ciascun ente, in particolare per ciò che concerne quelle attribuite ai comuni, sono di maggiore o minore ampiezza a seconda delle scelte operate dalla Regione di appartenenza le quali in parecchi casi si sono limitate a “confermare” le funzioni già esercitate dalle Province, pur affermando solennemente di agire in ossequio ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

Generalmente può dirsi comunque che le funzioni comunali in materia sono quelle riguardanti le strutture ricettive, le agenzie di viaggio e turismo, le competenze in tema di gestione del demanio marittimo, mentre sono tendenzialmente affidate alle Province le professioni turistiche, l’organizzazione degli I.A.T. (Uffici di accoglienza turistica), la gestione degli Albi delle Associazioni Pro Loco.

 

3.La regolamentazione di dettaglio

Nelle leggi delle varie Regioni è possibile rintracciare alcune caratteristiche comuni in particolare quando si rinvia a fonti secondarie la regolamentazione di dettaglio di alcuni settori: così, ad esempio, spetta a regolamenti attuativi il compito di disciplinare il funzionamento e i requisiti delle strutture d’informazione e accoglienza turistica istituite sul territorio in termini di standard qualitativi e quantitativi (v. art.23 L.R. Abruzzo n. 54/1997, art.11 L.R. Lombardia n.27/2015, art.7 L.R. Toscana n.42/2000, art.9 L.R. Basilicata n.7/2008).

E ancora sono demandate a regolamenti attuativi le modalità di costituzione., riconoscimento e sostegno dei Sistemi turistici locali (art.3 L.R. Basilicata n.7/2008, art.10 della L.R. Campania n.18/2014,[16] art.5 L.R. Puglia n.1/2002). [17]

Anche le Associazioni Pro Loco, che svolgono un ruolo fondamentale nell’assetto del turismo a livello locale, spesso in compartecipazione con gli enti territoriali, sono destinatarie di specifiche regolamentazioni volte al riconoscimento e all’erogazione di contributi regionali.

Si veda in proposito l’art.15 della L.R. Calabria n. 8/2008, gli artt. 24 e 25 della L.R. Campania n.18/2004, l’art.22 della L.R. Toscana n.42/2000.[18]

Nell’ambito della ricettività turistica, alcune regioni hanno scelto di demandare a regolamenti  attuativi la disciplina delle strutture ricettive alberghiere e/o extralberghiere.

In tal senso si sono mosse le regioni Lombardia e Toscana: la prima con la legge regionale n.27/2015 contiene norme che si riferiscono alle attività ricettive alberghiere e non alberghiere (capi I, II, III e IV del titolo III) e rinvia (art.37) a un regolamento di attuazione la disciplina per dettagliare  i requisiti e le caratteristiche delle strutture.

La regione Toscana con il Regolamento 23 aprile 2001, n. 18/R
, di attuazione del Testo unico sul turismo di cui alla L.R. n.42/2000,  dedica i Capi I e II del Titolo III del testo rispettivamente alle  “Strutture ricettive alberghiere, campeggi e villaggi turistici” e alle “Altre strutture ricettive”, individuate dall’art.45 del citato Testo Unico quali ad esempio case per ferie, ostelli per la gioventù, affittacamere, residence ecc.

Infine merita una segnalazione, la legge della Regione Lazio n.13 del 2007(art.23) e quella della regione Calabria n. 8/2008 (art.12) che rinviano a regolamentazioni attuative il compito di definire le caratteristiche e le tipologie nonché gli standard qualitativi e quantitativi delle strutture qualificate come “Alberghi diffusi.”[19]

Di seguito si riportano le leggi delle Regioni a Statuto ordinario che trattano l’ordinamento e l’organizzazione del turismo:

1. 1.Abruzzo : L.R. n. 54/1997 http://www2.consiglio.regione.abruzzo.it
2. 2.Basilicata: L.R. n. 7/http://www.consiglio.basilicata.it
3. 3.Calabria:L.R.n.8/2008http://www.consiglioregionale.calabria.it/hp4/index.asp?accesso=2&;;selez=dett_testocoordinato&F_IDDati=2008
4. 4.Campania: L. R. 18/2014 http://www.regione.campania.it/it/utilita/normativa
5. 5.Emilia-Romagna: L.R. n.4/2016http://www.regione.emilia-romagna.it
6. 6.Lazio:L.R.13/2007http://www.consiglio.regione.lazio.it/consiglioweb/leggi_regionali.php?vms=107&;;vmf=19
7. 7.Liguria: L.R. n.28/2006https://lrv.regione.liguria.it
8. 8.Lombardia: L.R. n.27/2015http://www.consiglio.regione.lombardia.it
9. 9.Marche:L.R.n.9/2006http://www.consiglio.marche.gov.it/banche_dati_e_documentazione/leggirm/leggi/visualizza/vig/1512
10. 10.Molise:L.R.n13/1978http://www.regione.molise.it/web/crm/lr.nsf/0/348535D16B437CF60125657B00682C22?OpenDocument
11. 11.Piemonte:L.R.n.75/1996http://www.regione.piemonte.it/turismo/cms/normativa/leggi-regionali.html
12. 12.Puglia: L.R. n.1/2002http://www.consiglio.puglia.it
13. 13.Toscana:L.R.n.42/2000http://raccoltanormativa.consiglio.regione.toscana.it/articolo?urndoc=urn:nir:regione.toscana:legge:2000-03-23;42&pr=idx,1;idx_exp,1;artic,0;articparziale,0
14. 14.Umbria: L.R. n. 13/2013http://leggi.crumbria.it/leggi_01.php
15. 15.Veneto: L.R. n.33/2002http://www.consiglioveneto.it