Tra la fine del 2016 e l’inizio del nuovo anno, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha approvato due regolamenti e due determinazioni.
La natura di atti normativi in senso stretto può essere sicuramente attribuita ai due regolamenti recentemente approvati:
- Regolamento del 1° febbraio 2017 sul trattamento di missione per il personale dirigente e non dirigente in servizio presso l’Autorità Nazionale anticorruzione1;
- Regolamento del 24 gennaio 2017 in materia di organizzazione e svolgimento dei procedimenti disciplinari dell’ANAC2.
Nella presente nota non ci soffermeremo su questi due atti, i cui effetti saranno essenzialmente rivolti a situazioni interne all’Autorità.
Nel mese di dicembre, inoltre, si è avuta, come detto, l’approvazione di due interessanti determinazioni. Ci si riferisce, in particolare, a:
- Determinazione n. 1310 del 28 dicembre 2016 contenente le “Prime linee guida recanti indicazioni sull’attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel d.lgs. 33/2013 come modificato dal d.lgs. 97/2016”3;
- Determinazione n. 1309 del 28 dicembre 2016 contenente le “Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti dell’accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013"4.
Le due determinazioni, osserva l’Autorità, sono strettamente connesse tra di loro; rispondono alla nuova logica di sistema delineata, in primis, nella normativa in tema di «(r)evisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33, ai sensi dell’articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124 in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche» (d.lgs. 97/2016); rispondono all’obiettivo, ormai unitario, di fornire indicazioni alle pubbliche amministrazioni, alle società e agli enti di diritto privato circa le principali e più significative modifiche intervenute in tema di accesso agli atti.
La trasparenza – rectius: il raggiungimento di livelli sempre maggiori di trasparenza – costituisce un punto centrale dell’azione amministrativa dell’ANAC, così come in più occasioni ha ricordato, anche pubblicamente, il Presidente Raffaele Cantone5.
Lo scenario entro cui si muove l’ANAC costituisce una vera innovazione per il diritto amministrativo, i cui principi e regole tradizionali subordinavano, come è ampiamente noto, la possibilità di esercitare il diritto di accesso alla ricorrenza di un preciso interesse in capo all’istante.
La nuova normativa, legislativa e regolamentare, invece, rompe questa lunga tradizione laddove afferma che “chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni”, fermo restando il “rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti”. In questo scenario, dunque, si configura un diritto di accesso non condizionato dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti ed avente ad oggetto tutti i dati e i documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali è stabilito un obbligo di pubblicazione.
La ratio della riforma – si legge nella introduzione ai testi in commento – risiede nella dichiarata finalità di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico (art. 5, secondo comma, del c.d. decreto trasparenza), nella consapevolezza che tali controlli siano prodromici, necessario ma non sufficienti nell’ottica di un miglioramento dell’azione amministrativa, in piena rispondenza ai principi costituzionali che governano la materia.
L’accesso generalizzato non si sostituisce all’accesso civico: intenzione del legislatore, rispettata nelle Determinazioni qui commentate, è quella di aggiungere, non eliminare, un istituto volto alla tutela del sistema nel suo complesso e degli interessi privati toccati dall’azione amministrativa. I due diritti di accesso, d’altronde, pur accomunati dal diffuso riconoscimento in capo a “chiunque”, indipendentemente dalla titolarità di una situazione giuridica soggettiva connessa, sono destinati a muoversi pur sempre su binari differenti, come si ricava anche dall’inciso inserito all’inizio del quinto comma del citato art. 5, il quale testualmente eccettua “i casi di pubblicazione obbligatoria”, ipotesi che ricorre quando viene disposta l’attivazione del contraddittorio in presenza di controinteressati per l’accesso generalizzato.
Il tema oggi affrontato dall’ANAC appassiona da tempo la migliore dottrina giuspubblicistica, sempre attenta a rintracciare il corretto bilanciamento tra i vari interessi coinvolti, anche nei casi in cui siano impiegate le nuove tecnologie. Ad esempio, con riferimento alla materia degli open data – oggetto di molteplici attenzioni da parte dei legislatori di molti paesi – è stato affermato che «l’obbligo in esame (ndr: quello di rendere open alcune tipologie di dati) non deve esibire una legge come suo titolo giustificativo, perché discende in linea diretta dall’art. 97 Cost., in quanto se il dovere di trasparenza impone all’amministrazione la visibilità dei suoi percorsi decisionali, esso prescriverà anche l’esibizione dei risultati del suo agire pubblico: i dati. Ne consegue l’illegittimità costituzionale di quelle leggi, che invece si esprimono in termini di facoltatività, visto che la precettività dell’art. 97 non lascia alcuna alternativa al legislatore tra l’obbligare o il permettere: il legislatore sarà sì tenuto intervenire al pari di ogni altra legge costituzionalmente necessaria, ma dovrà limitarsi a specificare le modalità attuatative di un obbligo, che avendo già il suo radicamento in Costituzione, non sarà attenuabile in una facoltà»6.
In conclusione, dunque, l’attività, lato sensu, normativa esercitata in questo caso dall’ANAC risponde proprio a questa più recente tendenza, orientata ad una netta preferenza per la trasparenza dell’attività amministrativa. La conoscibilità generalizzata degli atti è – e sempre più, sarà – la regola, che potrà essere temperata soltanto dalla previsione di eccezioni poste a tutela di interessi (pubblici e privati) che possono essere lesi o pregiudicati dalla rivelazione di certe informazioni.
Per completezza del discorso, si ritiene utile citare anche due segnalazioni fatte dall’ANAC al Governo e al Parlamento:
- Atto di segnalazione al Governo e al Parlamento n. 2 del 1° febbraio 2017, recante “Proposta di modifica degli articoli 83, comma 10, 84, comma 4 e 95, comma 13, del Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50”;
- Atto di segnalazione al Governo e al Parlamento n. 1 del 18/01/2017 recante “Ulteriori proposte di modifica del d.lgs. 8 aprile 2013, n. 39 «Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’art. 1 commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190».
(Scheda aggiornata al 18 febbraio 2017)
Note:
[1] È possibile consultare il testo completo del regolamento citato collegandosi all’indirizzo: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?id=2844a3670a7780420f38382e947ac61a.
[2] Il testo del regolamento è reperibile sul sito istituzionale dell’Autorità, all’indirizzo: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?id=dab2de770a7780420c54d5d865cd1ab6.
[3] La determinazione è reperibile al seguente link: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6667.
[4] È interessante ricordare che questo specifico intervento dell’Autorità si poggia sull’art. 5 bis, sesto comma, del d.lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni». Il testo della determinazione a cui si fa riferimento nel testo è consultabile all’indirizzo: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666.
[5] Da ultimo, si veda quanto detto durante la relazione tenuta presso l’Università degli Studi di Cassino e del Lazio Meridionale nell’ambito del Convegno “Dalla insoddisfazione una nuova ispirazione: fuori dall’io. VI Festival Dentro la realtà della dottrina sociale della Chiesa”, Cassino, 2-3 febbraio 2017. Tali concetti sono stati ribaditi anche nella Conferenza stampa del 2 febbraio 2017 di presentazione del corso di “Responsabilità Amministrativa e Legislazione Anticorruzione” tenuto dal Dott. Raffaele Cantone, Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, nell’ambito delle attività didattiche del corso di laurea in Servizi Giuridici per le Organizzazioni Pubbliche e dello Sport istituito dal Dipartimento di Economia e Giurisprudenza dell’Università di Cassino.
[6] Nei chiari termini indicati nel testo si esprime G. De Minico, Gli open data: una politica costituzionalmente necessaria?, in Forum di Quaderni costituzionali, 12 giugno 2014. Ulteriori spunti si rinvengono in M. Orefice, I big data. Regole e concorrenza, in Politica del diritto, 2016, 4, 697.