Sentenza n. 6/2017 – giudizio di legittimità costituzionale in via principale

Deposito dell’11 gennaio 2017 – Pubblicazione in G.U. del 18/01/2017, 1^ Serie Speciale n. 3

Motivo della segnalazione
La pronuncia è rilevante sul piano del sistema costituzionale delle fonti legislative, che non passa inosservato sullo sfondo di tecnicismi contabili piuttosto profondi.
Oggetto di impugnativa governativa è l’art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 11 aprile 2016, n. 6 (Bilancio di previsione per l’anno 2016 e bilancio pluriennale per gli anni 2016-2018), da cui, in combinato disposto con l’art. 2, comma 6, risulta che il bilancio regionale sia stato approvato con una differenza negativa tra entrate e spese di competenza di cui risulta non corretta la riconduzione all’istituto del “disavanzo tecnico da riaccertamento straordinario”.

Infatti, il principio contabile dettato dalla normativa interposta (al parametro di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,) contenuta sub art. 3, comma 13, del d.lgs. n. 118 del 2011, avrebbe imposto, nel caso di specie, che la copertura della riferita differenza negativa fosse disposta all’interno della stessa legge regionale. Ciò ridonda in illegittimità costituzionale anche ex art. 81, III comma, Cost., poiché tale meccanismo, al pari di tutti quelli formulati ai fini dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, costituisce diretta attuazione tecnico-contabile del principio di copertura finanziaria, che peraltro sorge nell’ordinamento costituzionale ben prima del 2012, allorché la nota ed assai discussa riforma costituzionale ivi introdusse il principio del c.d. pareggio di bilancio.
Per enucleare la ratio dell’istituto contabile in esame, appunto per farne affiorare l’illegittima applicazione, la Corte si sofferma sul principio della “competenza finanziaria potenziata” e sull’istituto del “fondo pluriennale vincolato”, onde trarne i riflessi sulle tecniche di copertura della spesa. Ebbene, il riaccertamento straordinario dei residui ha lo scopo di «verificare il complesso dei residui attivi e passivi al 1° gennaio 2015, in modo da rendere veritiere le risultanze delle passate gestioni ed iscriverle in bilancio coerentemente con il principio della competenza finanziaria potenziata», dando così «evidenza contabile e rilevanza giuridica ad alcune diacronie intercorrenti tra la realizzazione delle entrate e l’erogazione delle spese», e comunque fare emergere ed affrontare «in un’unica soluzione, contestualmente all’approvazione del rendiconto 2014» i patologici casi pregressi di «sovrastima e di mancata riscossione delle entrate».
La Corte non ritiene automatico, bensì argomenta che tale meccanismo contabile dettato nel 2011 nell’ambito dell’attuazione delle deleghe legislative sul cd. federalismo fiscale, sia a sua volta conforme al principio-cardine individuato quale supremo parametro (art. 81, III comma, Cost.): a tal fine è imprescindibile che se ne dia un’interpretazione costituzionalmente orientata, ovverosia «strettissima» e rigorosa, capace così di fare di tale istituto un’assoluta e «tassativa» eccezione al principio di equilibrio finanziario. «In altre parole, il disavanzo tecnico, per il periodo intercorrente tra l’esercizio di applicazione in bilancio e quello di copertura, è un vero e proprio disavanzo e – senza una corretta, nominativa ed analitica individuazione dei creditori e dei debitori coinvolti nel calcolo delle operazioni finalizzate all’ammissibilità del disavanzo stesso e senza un’appropriata determinazione del fondo pluriennale vincolato – risulta non conforme a Costituzione perché mina l’equilibrio del bilancio, sia in prospettiva annuale che pluriennale».
La richiesta prospettiva rigorosa, così dettagliata, non emerge dall’applicazione fattane dal legislatore regionale sub iudice, che prima ha omesso il rispetto dei presupposti normativi per il valido utilizzo della tecnica del disavanzo tecnico, e poi ha rinviato la copertura finanziaria del gap contabile così creato, genericamente, a futuri esercizi contabili.
Aggiunge la Corte, che tale modus operandi costituisce anche ex se violazione del ripetuto parametro di cui all’art. 81, III comma, Cost., giacché, in prospettiva pluriennale, comporta l’autorizzazione di spese future in assenza di copertura finanziaria, peraltro non mancando di far prefigurare «possibili ricadute negative anche in termini di equità intergenerazionale».
Infine, il rilevato uso patologico dell’istituto è dalla Corte ritenuto, rispetto all’inscindibile unitarietà strutturale del bilancio, di proporzioni e modalità tali da riflettere la propria illegittimità sull’intera circostante manovra annuale e pluriennale di bilancio della Sardegna, quantomeno nelle parti in cui consente l’impegno di somme non coperte e non individua compiutamente i crediti destinati a compensarlo.
A tale declaratoria di incostituzionalità consequenziale, infine, si accompagna un netto monito al legislatore regionale nei sensi dell’adozione, con rapidità appropriata, della necessaria legislazione finanziaria, peraltro nel quadro di una discrezionalità di cui si asserisce la persistenza ma che al tempo stesso si afferma limitata da indirizzi e vincoli esplicitamente fissati dalla Corte stessa nella «priorità dell’impiego delle risorse disponibili per il riequilibrio del bilancio 2016 e del successivo biennio».