L'AIR e la VIR statali hanno fatto un passo avanti con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 settembre 2017, n. 169, registrato dalla Corte dei conti dopo più di due mesi (22 novembre 2017) e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 30 novembre, n. 280. Il nuovo regolamento non è un punto di arrivo perché, notoriamente, la regola costituisce il presupposto necessario ma non sufficiente per risolvere un problema.
Secondo il parere del Consiglio di Stato, che abbiamo esaminato nel n. 2/2017, i maggiori difetti dell'AIR e della VIR possono così riassumersi:
- approccio formalistico all'AIR e alla VIR considerati come meri adempimenti di carattere burocratico, privi di una reale utilità
- considerazione dell'Air come una giustificazione a posteriori della scelta regolatoria compiuta
- affidamento dell'AIR e della VIR a uffici non attrezzati (gli uffici legislativi dei Ministeri)
- carenza di valutazioni in ordine agli impatti su cittadini e imprese
- mancanza di valutazione approfondita sugli effetti attesi e su quelli realizzati
- effettuazione dell'AIR su tutti i provvedimenti normativi
- scarsa trasparenza dei procedimenti e carente diffusione di informazioni in ordine ai relativi esiti
- scarsa diffusione (se non totale assenza) della VIR
- scarsa comprensione del ruolo delle consultazioni.
Dalla relazione del Governo sull'AIR del 2016 (per quella sul 2017 non è ancora scaduto il termine, 30 aprile 2018) risulta che passi avanti sono stati fatti. Infatti, il DAGL, che è il referente unico delle Amministrazioni statali, ha rinviato alle Amministrazioni che avevano redatto l'AIR l'83% delle relazioni pervenute per maggiori approfondimenti e integrazioni; sono proseguiti i corsi di formazione di funzionari e dirigenti, non solo degli uffici legislativi ma anche delle direzioni di settore; il DAGL si avvale della collaborazione di un Nucleo di valutazione formato da 4 esperti; spingono ad una migliore redazione delle relazioni AIR e VIR il nuovo accordo "Legiferare meglio" tra Parlamento europeo, Consiglio dei Ministri e Commissione dell'Unione Europea e la minaccia del Consiglio di Stato, Commissione speciale, di considerare in futuro la lacunosità dell'Air come motivo di considerazione negativa per il proprio parere. Infine, è stato abbandonato il (folle) criterio di fare l'AIR per tutti i provvedimenti normativi del Governo, limitandolo, invece, solo a quelli che hanno un impatto notevole sulla realtà disciplinata. Abbiamo parlato di criterio folle, perché fare l'AIR costa in termini di tempo e di risorse finanziarie, che si giustificano solo se il nuovo provvedimento è destinato ad avere un impatto significativo su cittadini, imprese e pubblica amministrazione.
Vediamo ora i contenuti più rilevanti del Dpcm 169/2017. Il decreto si applica solo alle Amministrazioni statali e sono pertanto escluse le Autorità amministrative indipendenti le quali, peraltro, hanno da tempo la loro regolamentazione dell'Air, che comporta la necessità di fare le consultazioni dei soggetti interessati dal provvedimento in itinere, attenuando così la separatezza delle autorità medesime che, in quanto indipendenti, non rispondono dei loro comportamenti né al Governo né al Parlamento.
L'art. 2 descrive il circuito virtuoso del procedimento normativo. Con l'AIR si individuano i fabbisogni e le priorità e si dà vita all'ideazione degli interventi, con la VIR se ne verifica la loro attuazione al fine di valutare se e quali revisioni apportare con un nuovo procedimento normativo. AIR e VIR non sono in contrapposizione con le scelte politiche perché, dice espressamente il decreto, "coadiuvano le scelte dell'organo politico di vertice dell'Amministrazione e contribuiscono alla loro trasparenza" (art. 2, secondo comma).
L'AIR non si improvvisa; ci vuole tempo per farla bene. Per questo il regolamento prevede un programma normativo semestrale che contiene l'elenco delle iniziative normative previste nel semestre successivo, fatti salvi i casi di necessità e di urgenza.
Sono previsti i casi nei quali l'AIR è esclusa, sempre e comunque, come, ad esempio, i disegni di legge costituzionali, le ratifiche dei trattati internazionali, i testi unici meramente compilativi e le norme di attuazione degli statuti delle regioni a statuto speciale. Quest'ultima previsione non convince perché, per giurisprudenza ormai pacifica, le norme di attuazione possono anche essere praeter statutum e quindi, può darsi che abbiano un impatto significativo su cittadini, imprese e pubblica amministrazione: per queste, le valutazioni proprie dell'AIR non sarebbero quindi un fuor d'opera.
Le fasi dell'AIR possono essere così riassunte (art. 8). Analisi del contesto e individuazione dei problemi da affrontare; individuazione dei potenziali destinatari; definizione degli obiettivi dell'intervento normativo; elaborazione delle opzioni; valutazione preliminare delle opzioni per individuare quelle attuabili da comparare fra di loro e, infine, individuazione dell'opzione preferita. Il DAGL verifica la adeguatezza e la completezza delle attività documentate nella relazione e può richiedere integrazioni che, come abbiamo visto, sono molto frequenti. La relazione AIR è necessaria per la richiesta del parere del Consiglio di Stato.
Meno particolareggiata è la disciplina della VIR. E' previsto un piano biennale per la valutazione e la revisione della regolamentazione relativo agli atti normativi di competenza della singola Amministrazione. Il piano biennale è adottato, tenuto conto degli esiti della consultazione, entro il 31 dicembre dell'anno precedente; in caso di mancato rispetto del termine, il piano lo fa il Presidente del Consiglio dei Ministri con proprio decreto. Una volta adottato, il piano biennale è pubblicato sui siti del Governo e dell'Amministrazione che ne ha curato la redazione. La VIR è comunque effettuata ove sia richiesta dalle Commissioni parlamentari o dal Consiglio dei Ministri.
Quattro sono le fasi della VIR (art. 13). Analisi della situazione attuale dei problemi; ricostruzione della logica dell'intervento, in relazione ai problemi che si intendevano affrontare e agli obiettivi che si intendevano conseguire; valutazione dell'efficacia, efficienza e perdurante utilità dell'intervento; coerenza dell'insieme delle norme e definizione di ipotesi di revisione, abrogazione, miglioramento della loro attuazione. La relazione deve essere validata dal DAGL; pubblicata sul sito dell'Amministrazione che ha condotto la verifica di impatto e su quello del Governo e poi trasmessa al Parlamento.
Per la redazione sia dell'AIR che della VIR sono necessarie le consultazioni dei destinatari degli interventi, salvo casi straordinari di necessità e urgenza. Obiettivo della consultazione è acquisire elementi che, nel caso dell'AIR, afferiscono agli aspetti critici della situazione attuale, alle opzioni di intervento, alla valutazione degli effetti attesi, e nel caso della VIR, riguardano la valutazione dell'efficacia dell'intervento, della sua attuazione e dei suoi principali impatti. La consultazione può essere aperta, se rivolta a chiunque abbia interesse a parteciparvi, o ristretta se rivolta a soggetti predefiniti dall'Amministrazione. Per le tecniche di svolgimento delle consultazioni, il decreto rinvia ad una direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri che non sembra sia stata emanata in quanto non riportata nel sito del Presidente stesso.
Per la relazione annuale al Parlamento sullo stato di applicazione dell'AIR e della VIR, entro il mese di febbraio ciascuna Amministrazione trasmette al DAGL una relazione e il Dipartimento affari regionali fornisce le informazioni riguardanti le attività delle regioni e degli enti locali.