Aggiornato al 28.02.2020
Rubrica a cura di Giovanna De Minico
Scheda di Marana Avvisati
1. Il nuovo regolamento sulla par condicio
Nel periodo di riferimento considerato l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha adottato una rilevante delibera di carattere regolamentare, la n. 52/20/CONS, rubricata «Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione relative alla campagna per il referendum popolare confermativo relativo al testo della legge costituzionale recante “Modifiche degli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”, indetto per il giorno 29 marzo 2020» .
Come recita l’art. 1, volto a stabilire finalità e ambito di applicazione del Regolamento, le relative disposizioni sono finalizzate a dare concreta attuazione ai principi del pluralismo, dell’imparzialità, dell’indipendenza, dell’obiettività e della completezza della comunicazione attraverso i mezzi di informazione, nonché ai diritti riconosciuti ai soggetti politici dagli artt. 4 e 5 della legge 22 febbraio 2000, n. 28, in materia di disciplina dell’accesso ai mezzi di informazione, con specifico riferimento alla consultazione referendaria del 29 marzo 2020 relativa al testo di legge costituzionale recante “Modifiche degli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”.
2. Il referendum costituzionale
La legge di revisione costituzionale recante “Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”1 prevede la riduzione del numero dei parlamentari, che passerebbero da 630 a 400 deputati e da 315 a 200 senatori elettivi.
Come previsto dall’art. 138 della Costituzione, la legge di revisione costituzionale può essere sottoposta a referendum popolare qualora, entro tre mesi dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, ne facciano richiesta un quinto dei membri di ciascuna Camera, o cinquecentomila elettori, o cinque Consigli regionali. Nel caso di specie la legge di revisione costituzionale è stata approvata in doppia lettura da entrambe le Camere a maggioranza assoluta. Dal momento che in seconda deliberazione la legge non è stata approvata a maggioranza qualificata dei due terzi dei componenti di ciascuna camera, un quinto dei senatori ha potuto richiedere l’indizione del referendum confermativo. La richiesta, firmata da 71 senatori e depositata il 10 gennaio 2020, è stata ritenuta conforme all'articolo 138 della Costituzione dall'Ufficio centrale per il referendum della Corte di Cassazione.
Il Consiglio dei Ministri del 27 gennaio 2020, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ha convenuto sulla data del 29 marzo 2020 per l’indizione – con decreto del Presidente della Repubblica – del referendum popolare2.
La proposta di legge costituzionale prevede siffatta significativa riduzione del numero dei parlamentari al fine di conseguire un duplice obiettivo: da un lato favorire un efficientamento del processo decisionale delle Camere e, dall’altro, ridurre i costi legati alla politica (le stime parlano di un risparmio di circa 500 milioni di euro nell’arco di una Legislatura). Inoltre, la riforma consentirà all’Italia di allinearsi al resto d’Europa: a oggi, infatti, l’Italia è il paese con il numero più alto di parlamentari eletti dal popolo.
3. I contenuti del Regolamento: gli obblighi delle emittenti nazionali
L’Autorità già in data antecedente la pubblicazione del Regolamento in commento aveva provveduto – a seguito della ricezione di alcune segnalazioni che richiedevano un immediato intervento riequilibratore – ad adottare un atto di indirizzo, «considerata la rilevanza politica ed istituzionale del referendum confermativo in questione, fondamentale strumento di democrazia partecipativa, da cui discende l’esigenza che venga garantita una informazione corretta, imparziale e completa sul tema oggetto del referendum per concorrere alla formazione di una opinione pubblica consapevole e adeguatamente informata». L’Autorità, pertanto, nelle more dell’adozione del Regolamento ha rilevato l’opportunità di adottare nei confronti dei fornitori di servizi di media audiovisivi e radiofonici un atto di soft law a carattere esortativo3, con il quale invitava i fornitori a riservare nei programmi di informazione uno spazio adeguato ai temi del referendum popolare «..allo scopo di offrire all’elettorato una consapevole conoscenza delle posizioni favorevoli e contrarie al referendum, assicurando in tal modo la completezza, la correttezza e l’imparzialità dell’informazione».
Tuttavia, constatata l’inadeguatezza dello spazio assicurato dalle emittenti radiotelevisive alla trattazione dell’argomento relativo al referendum popolare confermativo l’Autorità in data 13 febbraio ha deciso, a valle dell’atto di indirizzo, di rivolgere un ordine a tutti i fornitori di servizi di media audiovisivi e radiofonici con il quale imponeva di trattare la tematica referendaria in maniera adeguata, al fine di garantire a tutti i cittadini un’informazione completa e obiettiva.
Il 13 febbraio è stato pubblicato il Regolamento in oggetto la cui applicazione, come è noto, riguarda l’emittenza privata (nazionale e locale), nonché la stampa quotidiana e periodica. Dal canto suo, l’emittenza pubblica è soggetta alla vigilanza dell’Autorità, ma in ordine alle disposizioni di cui al Regolamento approvato dalla Commissione di Vigilanza Rai4.
Venendo al contenuto del Regolamento, occorre evidenziare che i soggetti politici cui garantire la parità di rappresentazione sono individuati dall’Autorità in base a due criteri: uno è quello consistente nella loro “rilevanza nazionale”, l’altro va rinvenuto “nell’interesse obiettivo e specifico sui temi oggetto della richiesta referendaria”5. Tali soggetti rendono nota all’Autorità la loro intenzione di partecipare ai programmi di comunicazione politica e alla trasmissione dei messaggi politici autogestiti, indicando la propria posizione a favore o contro il quesito referendario. L’Autorità pubblica sul proprio sito istituzionale l’elenco dei soggetti così individuati.
Negli spazi dedicati alla comunicazione politica e nei messaggi politici autogestiti il criterio individuato dall’Autorità è quello della ripartizione paritaria: gli spazi disponibili debbono essere cioè ripartiti in due parti uguali tra i soggetti favorevoli e quelli contrari al quesito referendario.
I programmi di informazione (telegiornali, i giornali radio, i notiziari, le rassegne stampa e ogni altro programma di contenuto informativo, a rilevante presentazione giornalistica, caratterizzato dalla correlazione ai temi dell’attualità e della cronaca) sono invece tenuti a conformarsi con particolare rigore ai principi di tutela del pluralismo, dell’imparzialità, dell’indipendenza, dell’obiettività, dell’equilibrata rappresentanza di genere e dell’apertura alle diverse forze politiche assicurando all’elettorato la più ampia informazione sui temi e sulle modalità di svolgimento della campagna referendaria. Difatti, come da orientamento della Corte Costituzionale6, la rappresentazione delle diverse posizioni politiche nei programmi appartenenti all’area dell’informazione non è regolata, a differenza della comunicazione politica, dal criterio della ripartizione matematicamente paritaria degli spazi attribuiti, ma deve pur sempre conformarsi al criterio della parità di trattamento, il quale va inteso propriamente, secondo il consolidato orientamento dell’Autorità, nel senso che situazioni analoghe debbano essere trattate in maniera analoga.
A tal fine, il Regolamento specifica alcuni obblighi di comportamento da assumersi nei programmi di informazione, volti a concretizzare i principi suddetti:
- le posizioni dei diversi soggetti politici impegnati a favore o contro il quesito referendario devono essere rappresentate in modo corretto ed obiettivo, evitando sproporzioni nelle cronache e nelle riprese degli stessi soggetti;
- i temi in discussione devono essere rappresentati con chiarezza e comprensibilità;
- deve essere garantita la presenza equilibrata e il contraddittorio tra i soggetti favorevoli o contrari al quesito referendario;
- sussiste altresì l’obbligo di non influenzare le opinioni e le libere scelte degli elettori;
- con particolare riferimento ai notiziari l’Autorità valuta, ai fini del monitoraggio, il tempo di parola, il tempo di notizia e il tempo di argomento dedicato al tema.
Qualora rilevi uno squilibrio in violazione del principio della parità di trattamento, l’Autorità adotta un provvedimento a carattere compensativo: l’emittente dovrà quindi procedere al riequilibrio sostanziale a tutela della posizione favorevole o contraria al quesito che risulti essere stata pretermessa, nei termini e con le modalità specificate nel provvedimento medesimo, fatti salvi i procedimenti di carattere sanzionatorio. A titolo di esempio di ordine di riequilibrio si segnala la delibera n. 53/20/CONS, recante «Ordine alla società Rai - Radiotelevisione italiana S.p.A. al rispetto dei principi in materia di informazione nei notiziari e nei programmi informativi durante la campagna referendaria 2020”, «…perché nei notiziari e nei programmi diffusi dalle testate Tg1, Tg2, Tg3 e Rainews proceda ad una immediata e significativa inversione di tendenza rispetto a quanto rilevato assicurando adeguati spazi informativi all’iniziativa referendaria allo scopo di offrire all’elettorato una consapevole conoscenza del quesito oggetto del referendum medesimo, avendo cura di rappresentare e dare voce in maniera corretta e completa alle diverse posizioni».
4. E per quanto riguarda i social?
Il Regolamento non contiene disposizioni specifiche rivolte ai social, ma rinvia ai lavori di un apposito organismo a formazione congiunta che adotti, dietro confronto con gli operatori, specifici atti di indirizzo. Il Tavolo tecnico per la garanzia del pluralismo e della correttezza dell’informazione sulle piattaforme digitali, assume a tal proposito ogni utile iniziativa al fine di promuovere l’adozione condivisa di misure di contrasto ai fenomeni di disinformazione e lesione del pluralismo informativo online. Come è noto, nell’ambito della scorse elezioni politiche il Tavolo tecnico ha adottato un atto ad hoc, ovvero le “Linee guida per la parità di accesso alle piattaforme online durante la campagna elettorale 2018” ; parimenti, la delibera n. 94/19/CONS ha promosso l’adozione condivisa di misure di contrasto ai fenomeni di disinformazione online nell’ambito del Tavolo tecnico, nonché l’impegno delle piattaforme digitali ad adottare strumenti volontari per garantire il pluralismo dell’informazione per la campagna elettorale delle europee del 2019.
L’Autorità inoltre promuove, mediante procedure di autoregolamentazione, l’adozione da parte dei fornitori di piattaforme di condivisione di video di misure volte a contrastare la diffusione in rete, e in particolare sui social media, di contenuti in violazione dei principi sanciti a tutela del pluralismo dell’informazione e della correttezza e trasparenza delle notizie e dei messaggi veicolati. Le piattaforme si impegnano ad assicurare il rispetto dei divieti sanciti dalla disciplina legislativa e regolamentare in materia di comunicazione e diffusione dei sondaggi.
1 Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 240 del 12 ottobre 2019.
2 Deliberazione del Consiglio dei Ministri del 27 gennaio 2020 assunta ai sensi dell’art. 15 della legge n. 352 del 1970.
3 Delibera n. 30/20/CONS, Atto di indirizzo sul rispetto dei principi vigenti in materia di tutela del pluralismo e correttezza dell’informazione con riferimento al referendum popolare confermativo relativo al testo della legge costituzionale recante “Modifiche degli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”, approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, serie generale, n. 240 del 12 ottobre.
4 Cfr. deliberazione della Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, recante "Disposizioni in materia di comunicazione politica, tribune, messaggi autogestiti e informazione della società concessionaria del servizio pubblico radiofonico, televisivo e multimediale in relazione alla campagna per il referendum popolare confermativo indetto per il giorno 29 marzo 2020", approvata nella seduta dell’11 febbraio 2020.
5 Articolo 2 (Soggetti politici). Ai fini del presente provvedimento si intendono per soggetti politici: 4 52/20/CONS a) i delegati del quinto dei componenti del Senato della Repubblica firmatari delle richieste di referendum, ai sensi degli artt. 138 della Costituzione e 6 della legge 25 maggio 1970, n. 352; b) le forze politiche costituenti gruppo in almeno un ramo del Parlamento nazionale ovvero le forze politiche, diverse dalle precedenti, che abbiano eletto con proprio simbolo un deputato al Parlamento europeo; c) le forze politiche, diverse da quelle di cui alla lett. b), oggettivamente riferibili a una delle minoranze linguistiche indicate dall'art. 2 della legge 15 dicembre 1999, n. 482, e che hanno eletto, con un proprio simbolo, almeno un rappresentante nel Parlamento nazionale; d) il gruppo misto della Camera dei deputati e il gruppo misto del Senato della Repubblica, i cui rispettivi presidenti individuano, d'intesa tra loro, secondo criteri che contemperino le esigenze di rappresentatività con quelle di pariteticità, le forze politiche, prive di propri rappresentanti fra i delegati di cui alla lett. a) e diverse da quelle di cui alle lett. b) e c), che di volta in volta rappresenteranno i due gruppi; e) i comitati, le associazioni e gli altri organismi collettivi rappresentativi di forze sociali e politiche di rilevanza nazionale, comunque denominati, che non siano riferibili ai soggetti di cui alle lett. a), b), c), d). Tali organismi devono avere un interesse obiettivo e specifico per i temi propri del referendum, rilevabile anche sulla base dei rispettivi statuti e delle motivazioni allegate alla richiesta di partecipazione, che deve altresì contenere una esplicita indicazione di voto.
6 Corte cost., n. 155 del 24 aprile/7maggio 2002.