Nel periodo che va dal luglio all’ottobre 2020, sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia sono stati pubblicati almeno quindici atti, in senso lato qualificabili come normativi, relativi all’emergenza pandemica tuttora in corso. Nella scheda che segue si concentrerà l’attenzione sulle leggi e sui regolamenti adottati nell’arco temporale di riferimento, nonché sulle ordinanze emanate dal Presidente della Giunta Regionale, dando idealmente seguito al precedente lavoro comparso su questa rubrica col titolo L’attività normativa della Regione Lombardia nell’emergenza Covid-19 (in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2020).

Con riferimento ai provvedimenti presidenziali, va sottolineato come essi continuino a presentare alcune delle caratteristiche formali già rilevate nel periodo febbraio-luglio. In primo luogo, le loro base giuridica è sempre costituita dagli artt. 32, comma 3 della l. 833/1978 e 117, comma 1 del d. lgs. 112/1998 (invece, non essendo state più adottate misure in materia dei rifiuti, non risultano più riferimenti all’art. 191 del d. lgs. 152/2006), puntualmente richiamati nella motivazione insieme a norme di rango costituzionale (art. 32, art. 117, comma 2 lett. q) e comma 3, art. 118 Cost.) e euro-unitarie (art. 168 TFUE). Continuano inoltre a ricorrere, anche se con minore regolarità, pure i riferimenti al “diritto della pandemia” che ha visto la luce nel corso dell’anno (art. 3, comma 1 del d. l. 19/2020, convertito in legge 22 maggio 2020, n. 35, evocato in tredici dei quattordici atti censiti; art. 1, commi 14 e 16 del d. l. 33/2020, convertito in legge 14 luglio 2020, n. 74, evocato in undici atti su quattordici). Dal punto di vista redazionale, le motivazioni delle ordinanze indagate generalmente indicano i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri in vigore al momento della loro emanazione, coi quali esse si vanno a coordinare; i rapporti periodici dell’Istituto Superiore di Sanità, che giustificano, a seconda dell’andamento epidemico da esso rilevato, l’adozione di misure restrittive ovvero ampliative dei diritti e delle libertà; e, a partire dal mese di ottobre, le ordinanze del Ministro della Salute specificamente dedicate al contrasto della pandemia. Peraltro, solo a partire dall’ordinanza del 21 ottobre 2020, n. 623, compare nuovamente anche il riferimento alla delibera del Consiglio dei Ministri che ha dichiarato lo “stato di emergenza” (delibera del 31 gennaio 2020) e alle successive proroghe dello stesso (delibere del 29 luglio e del 7 ottobre 2020). Una significativa novità formale intervenuta nella seconda metà di ottobre, di natura procedimentale, riguarda infine il coinvolgimento dei sindaci dei Comuni “capoluogo” lombardi in occasione dell’adozione dei provvedimenti emergenziali, i quali risultano in un caso “sentiti” (insieme al Ministro della Salute: ordinanza del 16 ottobre 2020, n. 620), in un altro addirittura coinvolti in un’intesa (insieme, fra l’altro, ai rappresentanti di ANCI Lombardia e UPL: ordinanza del 21 ottobre 2020, n. 623), in un altro ancora, semplicemente “informati” (di nuovo, insieme ai rappresentati di ANCI Lombardia e UPL: ordinanza del 27 ottobre 2020, n. n. 624). Al contrario, nemmeno a fronte della recrudescenza dei contagi avvenuta in quelle settimane si apprezza una maggiore valorizzazione del “Comitato Tecnico-Scientifico COVID-19” pure istituito dalla stessa Regione, che risulta consultato solo due volte in quattro mesi (ordinanza del 16 ottobre 2020, n. 620; la prima era stata in estate, ordinanza del 14 luglio 2020, n. 580). Per ciò che concerne il contenuto, gli atti in parola sembrano tuttora potersi dividere in due categorie: da una parte quelli di carattere “generale”, che costituiscono la grande maggioranza e recano norme eterogenee finalizzate al contenimento della diffusione del SARS-Covid-19 (obbligo di indossare dispositivi di protezione individuale, obbligo di rilevazione della temperatura sui luoghi di lavoro etc.); dall’altra quelli dedicati ad oggetti specifici, con particolare riguardo allo sport (ordinanza del 10 luglio 2020, n. 579; ordinanza del 3 settembre 2020, n. 599; ordinanza del 19 settembre 2020,, n. 610) e alla scuola (ordinanza del 6 agosto 2020, n. 594; ordinanza del 13 agosto 2020, n. 596). In questa cornice, un ruolo centrale è stato mantenuto dai protocolli e dalle linee di volta in volta allegati alle ordinanze presidenziali “generali”, che secondo lo schema descritto dal d. l. 33/2020 (art. 1, commi 14 e 16) contengono le regole a cui le “attività economiche, produttive e ricreative” devono attenersi per risultare compatibili con quell’ideale di “convivenza col virus” che ha caratterizzato fin dall’inizio la cd. “fase 2”. Si tratta per lo più di documenti redatti a livello nazionale e successivamente adattati al contesto regionale lombardo, ai quali si sono aggiunti alla bisogna strumenti più specifici a corredo delle ordinanze “speciali” (ad esempio, Partecipazione del pubblico al Gran Premio di Italia di Formula Uno e alle partite della Supercoppa Italiana di Basket 2020, allegato all’ ordinanza del 3 settembre 2020, n. 599). Peraltro, essi sono espressivi di un modello di gestione della pandemia che nella seconda metà di ottobre è divenuto inidoneo a contrastare l’aumento dei contagi registrato in quel mese, tanto che gli ultimi due provvedimenti censiti ne sono privi. Di un mutamento dell’approccio alla crisi epidemica rispetto all’estate è spia significativa, a partire dall’ordinanza del 16 ottobre 2020, n. 620, l’aumento delle disposizioni contenenti divieti che incidono sulle libertà fondamentali (circolazione, riunione e libertà economiche su tutte): nella fase precedente, invece, accadeva anzi che i medesimi provvedimenti avessero un contenuto “permissivo” o “ampliativo” delle stesse rispetto alla norma nazionale (ad esempio, in materia di sport di contatto e squadra, ordinanza del 10 luglio 2020, n. 579; in materia di trasporto pubblico, cfr. par. 1.4 dell’ordinanza del 31 luglio 2020, n. 590). Le infrazioni alle norme di ordinanza sono quasi sempre sanzionate tramite l’espresso richiamo all’art. 2 del d. l. 33/2020, che a sua volta rinvia all’art. 4 del d. l. 19/2020. Concludendo sul punto, si può confermare l’osservazione, già avanzata nella scheda precedente, per cui il Presidente della Giunta Regionale lombarda sembra utilizzare lo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente per procedere nella creazione di un “diritto lombardo dell’emergenza”, caratterizzato dalla pressoché totale assenza di soluzioni di continuità fra l’efficacia di un provvedimento emergenziale e quella del successivo pur nel variare delle singole norme che lo costituiscono (come detto, sia “in ampliamento” che “in restrizione” delle libertà): infatti, nell’imminenza dello spirare di uno di essi ne viene puntualmente emanato un altro, in parte confermativo in parte modificativo o abrogativo del precedente, destinato a sostituirlo dal giorno in cui esso perderà efficacia in modo da garantire la continuità tra gli atti presidenziali.

Negli stessi mesi, si segnalano due provvedimenti legislativi concentrati prevalentemente, in linea con l’indirizzo già assunto dal Consiglio lombardo nel periodo febbraio-luglio, sulla rivitalizzazione del sistema economico regionale in seguito allo shock pandemico: si tratta della l. r. 16 luglio 2020, n. 16 (“Ratifica delle variazioni di Bilancio adottate dalla Giunta regionale in via d'urgenza ai sensi dell'articolo 109, comma 2 bis, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga dei termini per l’adozione di decreti legislativi) convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27”), con cui vengono ratificate alcune variazioni di bilancio intervenute tra la fine di aprile e il mese di giugno per finanziare misure di sostegno alle imprese e alle famiglie; e della l. r. 30 settembre 2020, n. 20 (“Ulteriori misure di semplificazione e riduzione degli oneri amministrativi per la ripresa socio-economica del territorio lombardo”), in materia di semplificazione amministrativa. Non risulta invece (come non risultava nel periodo febbraio-luglio) alcuna attività regolamentare pertinente all’oggetto di questo lavoro.

Si annota infine che lo squilibrio numerico tra i provvedimenti adottati, rispettivamente, dal capo dell’esecutivo regionale e dal Consiglio sembra evidenziare come l’emergenza abbia nei fatti contribuito a valorizzare il ruolo del primo a scapito del secondo, così provocando una vistosa accentuazione della curvatura presidenzialistica della forma di governo regionale (considerazione, d'altra parte, che non sembra riferibile esclusivamente al caso della Lombardia). Ciò sembra suggerito, più in particolare, anche da un fattore qualitativo: nel contesto della pandemia, infatti, è sul Presidente della Giunta Regionale che è ricaduto l’onere di decidere, con lo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente, in ordine alle eventuali limitazioni delle libertà e dei diritti dei cittadini lombardi nonché alle modalità di (totale e parziale) chiusura, di successivo riavvio, e poi nuovamente di chiusura, delle attività economiche sul territorio regionale.