Nella rubrica del numero precedente abbiamo raccontato i principali contenuti di nove saggi sull’applicazione dell’AIR e degli altri strumenti per la qualità della normazione da parte dei Ministeri, con riferimento agli anni 2017 e 2018.
In questo numero la parola passa al Governo, che ha presentato alle Camere la prima relazione dopo l’entrata in vigore del DPCM 169/2017 che ha dettato le nuove regole sull’Air, la VIR e le consultazioni (vedi il n. 1 del 2018). La relazione è stata presentata il 1° agosto 2019 dal Ministro Fraccaro quando i Cinque stelle governavano con la Lega.
La relazione del Governo, relativa al 2018, è di circa 90 pagine, ma, con gli allegati, supera le 1000. L’art. 19 del decreto 169/2017, lettera g), vuole che la Relazione dia conto delle esperienze di AIR e di VIR presso le istituzioni dell’UE, le autorità indipendenti, le regioni e gli enti locali, evidenziando le migliori pratiche anche a livello internazionale: questo obiettivo non lo si raggiunge certo allegando alla Relazione 722 pagine di documenti della Consob, accompagnati da documenti dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e della Provincia di Trento. La Relazione è stata illustrata dal Servizio per la qualità degli atti normativi del Senato (l’AIR e la VIR nel 2018. La relazione del Governo alle Camere).
Secondo la dottrina che abbiamo visto nella rubrica del numero precedente, quel che manca non sono le buone regole, ma la loro applicazione e, a questo proposito, la Relazione parla di un miglioramento nell’”attuazione” degli strumenti per la qualità delle regole perché accanto al DAGL opera il c.d. Nucleo AIR, composto da esperti esterni alla Pubblica Amministrazione, che valutano le relazioni presentate dai vari Ministeri e in tantissimi casi le rimandano al mittente indicando quali sono i difetti da eliminare.
Altro passo avanti verso una migliore redazione delle relazioni AIR e VIR è dato dal fatto che gli Uffici legislativi dei Ministeri sempre di più coinvolgono le Direzioni di settore che conoscono, più degli uffici legislativi, la realtà delle situazioni che saranno disciplinate dalle nuove regole, per quanto riguarda l’AIR, e l’impatto delle nuove regole, per quanto riguarda la VIR.
La relazione dà conto anche di passi avanti nella professionalità del personale dei Ministeri incaricato della redazione delle relazioni AIR e VIR grazie alla frequentazione di corsi organizzati dalla Scuola Nazionale dell’Amministrazione su “Analisi e valutazione delle politiche pubbliche”, “Valutazione di impatto ex post” e “Introduzione all’analisi costi benefici”. Vedremo se il nuovo Governo Pd e Cinque stelle nella relazione relativa al 2019, che avrebbe dovuto essere presentata entro aprile 2020, hanno continuato su questa strada, che mi pare di assoluta priorità, perché migliorare la legislazione serve a poco se non si lavora anche sulla qualità delle Amministrazioni.
Non deve essere valutato negativamente il fatto che il numero complessivo delle relazioni AIR ha registrato una flessione, rispetto all’anno precedente, del 30%. Infatti è sbagliato fare, come si faceva prima del decreto 169/2017, la scheda AIR per tutti i disegni di legge governativi: 112 relazioni nel 2018, rispetto alle 157 del 2017. Il decreto 169/2017 prevede che il Governo indichi all’inizio dell’anno quali disegni di legge intende presentare (Programma normativo), e solo su quelli che hanno un maggiore impatto dovrà essere fatta la valutazione AIR, che, è bene ricordarlo, richiede tempo e denaro.
Gli articoli 6 e 7 del decreto 169/2017 prevedono i casi di esclusione ed esenzione dell’AIR. Le Amministrazioni possono chiedere l’esenzione dall’AIR se il disegno di legge ha un ridotto impatto e cioè un numero esiguo di destinatari dell’intervento, risorse pubbliche impiegate di importo ridotto, limitata incidenza sugli assetti concorrenziali del mercato. Programma normativo, casi di esclusione e possibilità di esenzioni hanno opportunamente ridotto il numero dei casi in cui accompagnare il disegno di legge con l’AIR, consentendo così di concentrare l’impegno valutativo delle Amministrazioni sulle iniziative normative di più rilevante impatto per cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni.
Agli aspetti positivi sopra richiamati, si accompagnano carenze ed omissioni della Relazione: la più grave è il nessun riferimento alle consultazioni perché, evidentemente, non sono state fatte. L’art. 16 del decreto 169/2017 detta una disciplina generale delle consultazioni e gli articoli 17 e 18 prevedono disposizioni specifiche per le consultazioni aperte, cioè quelle rivolte a chiunque abbia interesse a parteciparvi.
Scopo delle consultazioni è quello di arricchire le informazioni a disposizione dell’Amministrazione e la Guida del 2018 le definisce “parte integrante e indispensabile dell’AIR” e, con riferimento alla VIR, “strumento essenziale per analizzare l’impatto delle norme”. Per l’AIR la consultazione è finalizzata all’acquisizione di informazioni relative alle criticità della situazione attuale; per la VIR, le consultazioni servono ad acquisire informazioni utili alla valutazione dell’efficacia dell’intervento. Riassumendo, le consultazioni consentono di ridurre l’asimmetria informativa tra regolatori e destinatari degli interventi.
Quanto sopra è segno che la burocrazia continua a vincere anche se al Governo partecipa una forza politica, come i Cinque stelle, favorevole alla democrazia diretta rispetto alla democrazia rappresentativa. Niente consultazioni, ma anche nessuna istituzione di apposite unità organizzative nelle Amministrazioni, necessarie, secondo l’art. 2, settimo comma, del decreto 169/2017, ad assicurare un’adeguata capacità di acquisizione di dati che, evidentemente, possono essere acquisiti in tanti modi diversi e per tanti, o pochi, anni precedenti: e anche si cercherebbe invano, nella Relazione, indicazioni sulle metodologie seguite per il loro reperimento.
L’articolo 19 del decreto 169/2017 enumera gli oggetti della Relazione annuale fra i quali, come abbiamo visto, i riferimenti alle esperienze di AIR e di VIR presso le istituzioni dell’Unione Europea, le autorità indipendenti, le Regioni, gli enti locali evidenziando le migliori pratiche anche a livello internazionale. Le carenze della Relazione su questi oggetti sono enormi, forse anche perché carenti sono state le informazioni del Dipartimento degli affari regionali che, secondo l’art. 19, comma 2 del decreto 169/2017, “fornisce le informazioni riguardanti le attività delle Regioni”.
Abruzzo, Liguria, Lombardia, Marche, Toscana, Provincia di Trento: solo di queste la Relazione ci dice qualcosa. In Abruzzo la VIR è stata accantonata e sostituita dalle clausole valutative e dalle missioni valutative. Anche in Liguria la VIR è stata sostituita dalle clausole valutative e Giunta e Consiglio hanno dato vita ad un Gruppo tecnico di coordinamento Giunta-Consiglio. Della Lombardia la Relazione mette in risalto il fatto che delle 78 richieste alla Giunta del Comitato paritetico di controllo, solo 24, cioè meno di un terzo, hanno avuto risposta. Ma il peggio è che (e questo la Relazione non lo dice) poche di queste 24 sono state discusse in Commissione o in Consiglio regionale. Nelle Marche, con delibere di Giunta sono state stabilite le modalità di effettuazione dell’ATN e dell’AIR. In Toscana l’esperienza in materia di AIR avviata nel 2001 è definitivamente cessata nel 2013, sostituita dal MOA con il quale si misurano e riducono gli oneri amministrativi. Infine, la Relazione dedica 91 pagine alla Provincia di Trento per illustrare le vicende di una legge provinciale sull’assistenza odontoiatrica.
Concludiamo con due osservazioni critiche sulle previsioni del decreto 169/2017. Le norme di attuazione degli statuti delle Regioni speciali sono escluse dall’AIR (art.6, primo comma, lettera b), ma tale previsione non tiene conto che le norme di attuazione non si limitano ad “attuare” normative già in vigore, potendo anche prevedere norme praeter statutum, con il solo limite delle norme contra statutum.
Secondo il decreto 169/2017 l’AIR va fatta anche sui decreti legge, con minori adempimenti, cinque contro sette, ma, a mio avviso, sempre troppi. La relazione AIR sui decreti legge non può essere bocciata dal DAGL ma deve individuare i problemi da affrontare…con illustrazione delle esigenze e delle criticità di tipo normativo, amministrativo, economico e sociale constatate nella situazione attuale; deve definire gli obiettivi dell’intervento normativo, coerenti con l’analisi dei problemi di cui sopra; deve individuare i potenziali destinatari dell’intervento e la loro consistenza numerica; deve valutare l’intervento con descrizione e, ove possibile, quantificazione dei principali impatti (benefici e costi attesi) per categoria di destinatari e per la collettività nel suo complesso; deve individuare le condizioni specifiche per l’attuazione dell’intervento e delle relative modalità di effettuazione del monitoraggio e della successiva valutazione. E tutto questo si aggiunge a quanto previsto dall’art. 15 della legge 400/1988 che ha imposto al Governo di indicare nel preambolo del decreto legge le “circostanze straordinarie di necessità e urgenza che ne giustificano l’adozione”.
Se è vero che l’AIR non si può improvvisare, e per questo è previsto un programma annuale dei disegni di legge che il Governo intende presentare, con l’indicazione di quelli che richiedono l’AIR, non ha senso prevederla per i decreti legge che, necessariamente, non possono essere previsti in anticipo e quindi non consentono di fare le ricerche necessarie, minori rispetto a quelle richieste per i disegni di legge, ma pur sempre incompatibili con l’urgenza di provvedere.