Sentenza n. 151/2021 – giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

Deposito del 12/07/2021 – Pubblicazione in G.U. 14/07/2021 n. 28

Motivo della segnalazione
Con la sentenza n. 151/2021 la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile una questione di costituzionalità dell’art. 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio mediante l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione o dell’ordinanza di archiviazione degli atti. L’ordinanza del giudice a quo lamentava l’incompatibilità di questa previsione con gli artt. 3, 97 e 117, primo comma, Cost.: il fatto che l’autorità competente possa emettere il provvedimento sanzionatorio anche a notevole distanza di tempo dall’accertamento dell’illecito e dalle deduzioni difensive dell’incolpato darebbe luogo a un contrasto coi principi d’imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione, oltre che con la tutela del legittimo affidamento e col principio di eguaglianza. Né; aggiunge il giudice rimettente, si potrebbe pensare di applicare l’art. 2 della legge n. 241/1990 per soddisfare l’esigenza di certezza dei rapporti giuridici.

La Corte osserva che il procedimento sanzionatorio regolato dalla legge n. 689/1981 si articola in due fasi distinte: la prima è deputata all’acquisizione di elementi istruttori, mentre la seconda ha natura in senso lato contenziosa e decisoria. Nella prima fase, l’art. 14 della legge n. 689/1981 prevede che la contestazione dell’illecito debba essere effettuata entro 360 giorni dall’accertamento. Per contro, il legislatore non ha previsto un termine per la conclusione della fase decisoria; residua, volendo, solo il termine di prescrizione quinquennale del diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni amministrative, previsto all’art. 28 della medesima legge. La Corte rileva inoltre che in alcune normative settoriali il legislatore ha previsto sia un termine prescrizionale sia un termine decadenziale, entro il quale dev’essere emesso il provvedimento sanzionatorio; talora, poi, è la stessa autorità competente a determinare in via regolamentare un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio.
Il tema della certezza – intesa come prevedibilità temporale delle conseguenze dell’esercizio dei pubblici poteri – assume una valenza peculiare nel procedimento sanzionatorio, tale da distinguerlo dal procedimento amministrativo generale. Come si può desumere dalla giurisprudenza costituzionale, in materia di sanzioni amministrative il principio di legalità impone non solo la predeterminazione legislativa di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta, della tipologia e misura della sanzione e della struttura di eventuali cause esimenti, ma deve definire anche la formazione procedimentale del provvedimento, anche con riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere. Si tratta di tutelare l’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, ma anche l’esercizio effettivo del diritto di difesa, che richiede che la conclusione del procedimento non risulti distante nel tempo dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito.
A fronte di queste considerazioni, la sola previsione di un termine di prescrizione del diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni amministrative si ripercuote negativamente sull’esigenza di contenere nel tempo il protrarsi della situazione d’incertezza connessa alla contestazione di un illecito amministrativo.
La questione di costituzionalità risulta inammissibile in mancanza di una soluzione costituzionalmente obbligata: l’omissione legislativa denunciata dal giudice rimettente, che ha correttamente rilevato l’esistenza di un ingiustificato privilegio dell’autorità titolare della potestà punitiva, non può essere sanata dal giudice delle leggi, ma presuppone una valutazione – “ineludibile” e necessariamente “tempestiva” – che può essere compiuta soltanto dal legislatore.