Nel corso di una audizione nell’ambito dell’iter della legge di bilancio per il 2022, la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome (d’ora in poi: la Conferenza) ha espresso l’esigenza di una normativa che regoli il proprio funzionamento e stabilisca le proprie prerogative. La Conferenza ha anche illustrato una vera e propria proposta di legge (quasi suggerendone un – invero improprio – inserimento nella legge di bilancio). Il testo di questa proposta è di un certo interesse e merita di essere riportato per intero:
“1. Nel rispetto del principio di leale collaborazione ed in attuazione dell’art. 117, VIII comma, della Costituzione, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano promuovono accordi e intese con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni e si coordinano nell’esercizio delle rispettive competenze e nelle relazioni istituzionali con Unione Europea, lo Stato e le Autonomie locali.
2. La Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, composta dai Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano, costituisce la sede principale di elaborazione e definizione degli accordi, delle intese, delle posizioni comuni e delle forme di coordinamento di cui al comma 1. La Conferenza, in particolare:
a) promuove iniziative e posizioni comuni ed esprime pareri su temi di interesse delle Regioni, al fine di rappresentarle al Governo e al Parlamento e agli altri organismi centrali dello Stato e alle istituzioni dell’Unione Europea;
b) svolge attività istruttoria rispetto agli atti posti all’ordine del giorno della Conferenza Stato-Regioni ed Unificata di cui al d.lgs. 281/1997;
c) promuove il raccordo con le associazioni rappresentative delle autonomie locali a livello nazionale;
d) promuove il raccordo tra le Regioni per la definizione di indirizzi condivisi e l’esercizio coordinato delle rispettive competenze.”
Nel corso della XVIII legislatura sono state avanzate tre proposte di revisione costituzionale volte all’istituzionalizzazione del sistema delle Conferenze: al Senato il d.d.l. Pinotti (A.S. n. 1761), poi ritirato e riprodotto nel successivo d.d.l. Parrini (A.S. n. 1825); alla Camera la p.d.l. Ceccanti (A.C. n. 2422). Tutte queste proposte si limitano a costituzionalizzare la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Unificata, ma non prendono in considerazione la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome. Lo strumento della legge ordinaria pare idoneo allo scopo di regolare l’organo in questione, in qualche modo un pendant del “sistema delle conferenze” che a più riprese si è proposto di costituzionalizzare. La proposta di legge in questione rappresenta quindi un tassello importante in questo complessivo disegno riformatore. Lo scopo è quello di dare basi giuridiche più solide a degli organi dal peso sempre crescente nella dinamica istituzionale della Repubblica, specie in seguito alla nota giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del Titolo V che tanto ha valorizzato il principio di leale collaborazione e le sedi preposte alla sua attuazione. In questo contesto si è avuta una discrasia tra la rilevanza costituzionale di queste sedi e la mancanza di un adeguato riconoscimento nelle fonti dell’ordinamento. Se la Conferenza Stato-Regioni ha avuto il suo “battesimo legislativo” ed è regolata e riconosciuta dal d.lgs. n. 281 del 1997, la Conferenza delle Regioni rimane nella più totale delle informalità, anche se opera da più di 40 anni (essendo stata istituita nel 1981), si è data un regolamento interno nel 2005 e risulta oggi un asse portante del sistema di coordinamento tra Stato e autonomie regionali. Il ruolo della Conferenza è stato anche riconosciuto dal Presidente della Repubblica nel suo discorso tenuto in occasione dei 50 anni dalla istituzione delle Regioni, dove si è sottolineato che “accanto al coordinamento tra Stato e Regioni, che le Conferenze intergovernative sono in grado di assicurare, un ulteriore importante contributo di coordinamento orizzontale è quello offerto dalla Conferenza delle Regioni”. Durante l’emergenza pandemica la Conferenza, soprattutto nella persona del suo Presidente, ha funzionato da “interfaccia” con il Governo che, nell’impossibilità di consultare la Conferenza Stato-Regioni prima dell’emanazione dei decreti-legge, ha comunicato in questa sede il testo dei provvedimenti da adottare, raccogliendo eventuali rilievi informali (si è parlato a tal proposito di una leale collaborazione “debole”, “capace di garantire il coinvolgimento delle Regioni senza però appesantire eccessivamente un iter che dev’essere quanto più agile e snello”). Durante le situazioni di emergenza, “il Governo preferisce il rapporto diretto con la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, e privilegia l’interlocuzione con la figura del Presidente di tale organismo di coordinamento politico” (G. Di Cosimo, Le forme della collaborazione al tempo della pandemia, in Le Regioni 3/2021, 544). I decreti-legge n. 6 e 19 del 2020 hanno infatti previsto che i DPCM relativi al contenimento dell’epidemia fossero adottati “sentito il Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni”. La dottrina che ha posto l’attenzione su questo fenomeno (si veda il saggio di E. Catelani pubblicato in questa Rivista) ha sottolineato come questo ruolo della Conferenza susciti numerose perplessità, in particolare relative alla “eccessiva concentrazione delle competenze nel ruolo di filtro del Presidente della Conferenza senza la possibilità di piena interlocuzione delle diverse posizioni regionali”. La tendenza, per la verità, era già presente prima dell’emergenza, dal momento che “il ruolo politico conquistato sul campo dalla Conferenza delle Regioni [aveva già] ridotto le conferenze a luogo di mera ratifica delle decisioni ivi maturate” (così sempre G. Di Cosimo, ivi, 545, con riferimenti alla dottrina sul punto). Dati questi precedenti, non deve sorprendere se la governance del PNRR, definita dal decreto-legge n. 77 del 2021, individui (cfr. art. 2) nel Presidente della Conferenza il raccordo tra la “Cabina di regia” e le autonomie locali (ove le regioni interessate siano più di una) – cfr. G. Menegus, La governance del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza: la politica alla prova dell’attuazione, in Quad. cost. 4/2021, 945 ss.).
Alla luce di queste osservazioni sembrerebbe dunque auspicabile una legge che non solo “riconosca” il ruolo già di fatto ricoperto dalla Conferenza, come si limiterebbe a fare la proposta riportata, ma che tenti anche di delineare alcune regole procedurali che consentano l’effettiva partecipazione di tutte le istanze regionali alla definizione degli indirizzi della Conferenza, garantendo al contempo una minima trasparenza del processo decisionale interno. D’altra parte, non sarebbe fuori di luogo pensare anche a qualche raccordo formale tra Conferenza e Parlamento, valorizzando in qualche modo la prassi che ha visto, in alcuni casi, l’approvazione, in sede di conversione di decreti-legge, di emendamenti proposti dalla Conferenza (cfr. ancora G. Di Cosimo, cit.).