Legge regionale 20 luglio 2022, n. 16 – Modificazioni alla legge regionale 4 agosto 2010, n. 29 (Disposizioni in materia di Commissioni locali valanghe)
Legge regionale 20 luglio 2022, n. 17 – Modificazioni alla legge regionale 20 luglio 2007, n. 17 (Interventi regionali a favore di imprese in difficoltà)
Legge regionale 1° agosto 2022, n. 18 – Assestamento al bilancio di previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste per l'anno 2022 e secondo provvedimento di variazione al bilancio di previsione della Regione per il triennio 2022/2024
La legge in esame si suddivide in due parti: l’assestamento al bilancio di previsione e la variazione al bilancio stesso. Dall’assestamento di bilancio è emerso un avanzo di amministrazione di 113 milioni di euro, che è stato destinato a investimenti in svariati settori, tra i quali edilizia scolastica, ambiente, infrastrutture teconologiche e salvaguardia delle risorse idriche (ciò secondo quanto previsto dal d.l. n. 118/2011; si noti, che nel 2020 e nel 2021, è stato consentito in via eccezionale di derogare alle disposizioni di tale decreto legge e destinare eventuali avanzi di amministrazione alla copertura di spese correnti).
Con la variazione vengono iscritte a bilancio nuove risorse per circa 78 milioni di euro che sono state destinate a interventi di varia natura, tra cui quelli rivolti a fronteggiare le ripercussioni della crisi internazionale in corso.
Legge regionale 1° agosto 2022, n. 19 – Norme in materia di consorterie e di altre forme di dominio collettivo. Abrogazione della legge regionale 5 aprile 1973, n. 14
(Il commento alla presente legge riprende le considerazioni svolte dall’autore in Riflessioni a proposito delle Consorterie valdostane e di una recente proposta di legge regionale in materia, in Diritto dell’agricoltura, n. 1/2020 e (in collaborazione con R. Louvin) Un nouveau souffle pour les consorteries de la Vallée d’Aoste/A New Lease of Life for the Aosta Valley’s Consorterie, in Journal of Alpine Research | Revue de géographie alpine, n. 1/2021)
Il territorio valdostano è storicamente caratterizzato dall’esistenza di diversi fenomeni di proprietà o godimento collettivi, la cui origine risale generalmente al periodo medievale, durante il quale gruppi di singoli o famiglie condividevano le utilità di pascoli e boschi. Tali assetti collettivi sono in parte sopravvissuti ai tentativi di riordino del sistema fondiario valdostano da parte della Royale Délégation nonché agli altri progetti di risistemazione della proprietà fondiaria occorsi sul suo territorio e, con diversa vitalità, rappresentano oggi una realtà ancora attiva in Valle d’Aosta.
Alcuni di essi sono ascrivibili alla nozione di uso civico in senso stretto (c.d. iura in re aliena), come diritti di pascolo, legnatico o legna morta diffusi in alcune zone del territorio valdostano. Altri, che presentano tratti davvero peculiari, sono noti come Consorterie: si tratta di forme tradizionali di proprietà (o, se si vuole, di “appartenenza”) collettiva, disciplinate da fonti consuetudinarie e da statuti spesso risalenti nel tempo, tradizionalmente suddivise in Consorterie uti singuli e uti universi. Le Consorterie uti singuli sono formalmente ascrivibili alle comunioni di diritto privato, mentre quelle uti universi comprendono diversi fenomeni di appartenenza collettiva, relativi a beni indivisi da parte di una comunità avente beni in proprietà in un determinato territorio, secondo l’antica accezione di abitante, ossia il c.d. feu faisant, proprietario di beni in un villaggio.
I beni di Consorteria sono generalmente beni naturali (boschi, terre, pascoli); non sono peraltro sconosciute anche altre esperienze di proprietà collettiva di alcuni beni immobili che hanno favorito la realizzazione spontanea e comunitaria di attività produttive e sociali e che tutt’ora, in qualche modo, sopravvivono.
In definitiva, le Consorterie valdostane si presentano come forme di appartenenza diversificate: possono essere “aperte” – di solito ai soli proprietari di terreni e meno frequentemente ai residenti – ma possono anche essere chiuse, come accade nella maggior parte delle altre forme di proprietà collettiva presenti nell’arco alpino. Ciò che va evidenziato è che esse si sottraggono a rigidi inquadramenti nelle categorie formulate in dottrina. Le Consorterie possono essere ricomprese nella nozione generale di dominio collettivo (o assetto fondiario collettivo) elaborata dalla dottrina e dalla giurisprudenza, nonché fatta propria dal legislatore nazionale con la l. n. 20 novembre 2017, n. 168. Intendendo con ciò quelle multiformi forme di organizzazione, di ordinamento giuridico, che legano indissolubilmente una comunità i cui membri sono proprietari di terreni all’interno di un territorio (o ivi residenti) e uno o più beni che le appartengono (in diversi modi) per il tramite di una funzionalizzazione di questi ultimi ai bisogni della comunità. Tale funzionalizzazione, come risaputo, ha impresso per via di prassi dei vincoli di utilizzo, di destinazione e di circolazione al bene, finalizzati a rendere accessibili le sue utilità a tutti i membri della comunità di riferimento. Questi sono stati successivamente riconosciuti dal legislatore (a una categoria sempre più ampia di beni) anche al fine di salvaguardarne le proprietà ambientali, seguendo un’impostazione sviluppata anche dalla dottrina e dalla giurisprudenza non solo costituzionale.
La Regione Valle d’Aosta è titolare di una competenza legislativa esclusiva in materia di «usi civici, consorterie, promiscuità per condomini agrari e forestali, ordinamento delle minime proprietà culturali», oltre che nelle connesse «agricoltura e foreste, zootecnia, flora e fauna», «piccole bonifiche ed opere di miglioramento agrario e fondiario», «urbanistica, piani regolatori per zone di particolare importanza turistica», «acque minerali e termali» e «acque pubbliche destinate ad irrigazione ed a uso domestico». Si tratta dunque di una competenza speciale e derogatoria, capace di incidere anche sulla materia dell’ordinamento civile, e che attribuisce alla Regione un certo margine di manovra nella disciplina degli assetti fondiari collettivi presenti nel suo territorio. Va peraltro osservato come tale competenza sia stata effettivamente esercitata solamente nel 1973, con l’approvazione della l. r. 5 aprile 1973, n. 14, recante «Norme riguardanti le consorterie della Valle di Aosta». Prima dell’approvazione della l. r. n. 14 del 1973, la disciplina applicabile alle Consorterie valdostane era quella nazionale. In un primo momento, essa corrispondeva dunque alla l. 16 giugno 1927, n. 1766, la quale denotava un approccio liquidatorio, conformando sotto la sua regolazione uniforme – basata sulle esperienze maturate nel Mezzogiorno d’Italia di liquidazione degli usi civici – fenomeni assai differenziati. A partire dal Secondo Dopoguerra, la giurisprudenza costituzionale e il legislatore nazionale hanno riconosciuto la peculiarità di alcune forme di appartenenza collettiva. Possono ricordarsi, prima dell’approvazione della normativa regionale, le leggi 25 luglio 1952, n. 991 e 3 dicembre 1971, n. 1102 che hanno sostanzialmente identificato le «organizzazioni familiari montane» come categoria multiforme di dominio collettivo sottratta alla disciplina liquidatoria prevista dalla l. n. 1766 del 1927. Invero, tale disciplina legislativa ha riconosciuto a queste forme collettive di proprietà o godimento uno statuto alternativo rispetto a quello generalmente previsto, riconoscendo la loro specificità: da una parte, dette or in conformità dei rispettivi statuti e consuetudini; dall’altra, il loro patrimonio veniva per intero qualificato come inalienabile, indivisibile e vincolato ad attività agro-silvo-pastorali e connesse. La stessa giurisprudenza costituzionale non ha mancato di rimarcare i limiti dell’approccio del legislatore del 1927, evidenziando come l’attribuzione di peculiari competenze alla Regione Valle d’Aosta (e ad altre Regioni a Statuto speciale) rappresenti di fatto un rimedio «a codesta artificiosa uniformità, disponendo che la materia degli usi civici venisse regolata dal legislatore regionale e, in difformità dalle leggi dello Stato, in quelle Regioni, segnatamente in quelle alpine, dove si sono conservate tenaci tradizioni e consuetudini che possono essere ricondotte ad usi antichissimi, romani e germanici, comunque primordiali, e dove le condizioni geografiche e la natura degli ordinamenti agrari impongono regole particolari nell’uso dei boschi e dei pascoli».
Prima dell’approvazione della legge regionale, l’applicazione della disciplina derogatoria sulla montagna in favore delle Consorterie non poteva che definirsi in sede processuale, stante la fluttuante configurazione giuridica delle stesse le Consorterie; in ogni caso, l’attribuzione della competenza esclusiva regionale in questa materia potrebbe fare propendere per ritenere le Consorterie – come argomentato in precedenza – una forma di dominio collettivo dalle caratteristiche peculiari e bisognosa di una disciplina ad hoc. Una disciplina introdotta con l.r. n. 14 del 1973, che ha stabilito la pubblicizzazione delle Consorterie, nella convinzione dell’insufficienza del regime privatistico riconosciuto dalle leggi sulla montagna come alternativa alla demanialità dei beni.
Pur predisponendo una tutela dei beni di Consorteria consona alla loro funzione, il regime previsto dalla normativa degli anni Settanta ha mostrato evidenti limiti, connessi alla rigidità del regime pubblicistico, alla poca chiarezza di alcune sue disposizioni – soprattutto in materia di tenuta della contabilità – e alla necessità di un riconoscimento legale di ogni singola Consorteria tramite Decreto del Presidente della Giunta regionale. L’insuccesso della disciplina è stato definitivamente attestato dal limitatissimo riconoscimento delle Consorterie: 24 a fronte di oltre 371 domande (e di oltre 450 Consorterie censite negli anni ’50).
L’approvazione, a livello nazionale, della l. n. 168 del 2017 ha determinato una vera e propria rivoluzione copernicana nella disciplina legislativa della materia dei domini collettivi, ribaltando l’impostazione assunta dal legislatore fino a quel momento. Nello specifico, la legge statale ha operato un rilevante chiarimento classificatorio; inoltre, ha esteso il modello derivante dalle leggi sulla montagna a tutte le diverse manifestazioni di appartenenza collettiva, ricomprendendole nella categoria di «domini collettivi». In altre parole, la regolamentazione originariamente derogatoria delle c.d. organizzazioni montane è oggi assurta, con l’approvazione della l. n. 168 del 2017, a modello di disciplina “minima”, di principio, dei domini collettivi, intesi come categoria ricomprendente ogni forma di proprietà o godimento collettivi. In questo senso, la disciplina legislativa si è oggi allineata con quanto enucleato dalla più attenta dottrina, cosciente dell’impossibilità di imbrigliare in una disciplina dettagliata un fenomeno ontologicamente pluralistico. Tra i contenuti più significativi vanno ricordati: il riconoscimento dei domini collettivi quali ordinamenti giuridici primari soggetti alla sola Costituzione, dotati di capacità di auto-normazione e di gestione del proprio patrimonio; la soggettività giuridica di diritto privato degli enti esponenziali delle comunità di riferimento; le diverse funzioni dei beni collettivi: ambientali, culturali, di solidarietà collettiva e intergenerazionale, di salvaguardia e di conservazione delle collettività locali; il regime giuridico di inalienabilità, indivisibilità, inusucapibilità dei beni collettivi.
A seguito degli sviluppi a livello nazionale, rinnovate istanze di riforma della legge regionale sono emerse dai rappresentanti delle Consorterie (riunitisi nel Comitato spontaneo delle Consorterie valdostane) coordinate dall’associazione Autonomie beni comuni Valle d’Aosta/Autonomies biens communs Vallée d’Aoste, e si sono concretizzate in un appello alle forze politiche valdostane, al quale ha fatto seguito l’istituzione di un tavolo tecnico presso l’Assessorato Agricoltura e ambiente per la redazione di una proposta di legge che facesse propri i principi espressi dal legislatore, adattandoli allo specifico contesto valdostano. Il tavolo era costituito dal Comitato spontaneo delle Consorterie valdostane, dal CELVA (Consorzio Enti Locali Valle d’Aosta), dagli Ordini professionali (Notai, Avvocati, Commercialisti, Ingegneri, Geometri, Dottori Agronomi e Forestali, Periti Agrari) e da alcuni componenti dell’associazione Autonomie Beni Comuni Valle d’Aosta, oltre ai funzionari regionali competenti.
Va osservato che durante il primo incontro del tavolo tecnico è stato deciso di far precedere al lavoro di redazione un percorso di dieci incontri nel territorio valdostano, al fine di costruire un vero e proprio processo partecipativo, nel rispetto dei valori di fondo della materia che ci si proponeva di riformare. Questa scelta risulta di grande interesse, poiché capace di evidenziare le potenzialità del paradigma (gestionale, organizzativo, valoriale) del comune quale modello per soluzioni innovative per quanto riguarda l’organizzazione e l’attività della Pubblica Amministrazione nonché la struttura dei tradizionali meccanismi decisionali democratici.
Il percorso partecipato ha condotto alla predisposizione delle linee direttive che hanno guidato il lavoro del tavolo tecnico, che si è concluso nell’estate del 2019 con la predisposizione di un progetto di legge in materia di consorterie, che è stato discusso, modificato ed adottato dal consiglio con l.r. n. 19 del 2022.
La legge si compone di 22 articoli e si propone di recepire i principi espressi dalla l. n. 168 del 2017, adattandoli al contesto valdostano. Pertanto, può dirsi che l’atto in esame si componga di una parte sostanzialmente “condivisa” con la legge nazionale – i cui principi vengono, nella sostanza, riprodotti o concretizzati – e di una parte “innovativa”, costituita da disposizioni più di matrice regionale, ossia quelle precipuamente rivolte al fenomeno delle Consorterie ovvero espressive di una competenza regionale esclusiva in materia.
La parte condivisa riguarda, tra le altre cose, le definizioni, il regime dei beni di consorteria, la natura privatistica dei domini collettivi, il coinvolgimento delle consorterie in decisioni in materia urbanistica ed ambientale.
La parte maggiormente innovativa denota un coraggioso tentativo di esplorare i maggiori margini di competenza legislativa riconosciuti alla Regione in materia. Invero, essa non si limita a riconoscere le «Consorterie, comunque denominate, quali forme di dominio collettivo e come ordinamenti giuridici primari delle comunità valdostane», ma estende il loro regime anche a tutte le forme di dominio collettivo assimilate diversamente denominate – «riguardanti tanto la custodia e la gestione di beni naturali come le terre, i boschi e le acque, quanto le connesse attività produttive, di mutualismo, istruzione, assistenza e lavoro svolte in forma associativa comunitaria» – non aventi le caratteristiche tipiche di quelle che vengono ritenute le tradizionali Consorterie. Tra esse vanno comprese molte esperienze tradizionali valdostane, alcune delle quali attive ancora oggi, quali «rûs, antiche scuole di villaggio, latterie turnarie, forni e mulini di interesse generale», oltre «ai beni posseduti dalle antiche forme cooperative e mutualistiche che dichiarino il loro assoggettamento a tale regime». Al pari della legislazione nazionale, la legge si propone dunque di definire un regime minimo comune per tutte le esperienze di dominio collettivo presenti in Valle d’Aosta – con ciò facendo scemare l’importanza delle tradizionali classificazioni interne al fenomeno delle Consorterie – che permetta loro di emergere ed essere valorizzate nella loro diversità, senza essere sottoposte a un controllo pubblico omologante.
In tal senso, la disposizione di cui all’art. 4, comma 2, si spinge più avanti, affermando che il regime di Consorteria possa essere «applicato a qualsiasi bene immobile destinato al perseguimento di interessi collettivi di natura agro-silvo-pastorale ed ambientale, previa assunzione volontaria delle caratteristiche proprie e della denominazione di Consorte- ria da parte dei soggetti proprietari». Con questa norma la legge “apre” sostanzialmente alla costituzione di nuove Consorterie, nell’ottica di promuovere il loro modello culturale, valoriale e gestionale quale viatico per un rinnovamento della cultura e dell’economia alpina e per la riscoperta degli aspetti virtuosi della gestione comunitaria e collaborativa.
La proposta di legge conteneva altre disposizioni di particolare utilità che sono state successivamente modificate dopo l’esame consiliare. Invero, lo schema di legge prevedeva il riconoscimento dell’associazione Réseau des consorteries et des biens communs de la Vallée d’Aoste (Réseau), quale strumento unico di cooperazione volontaria fra i soggetti gestori dei domini collettivi presenti sul territorio regionale, operante su base democratica, con funzioni rappresentative, consultive e propositive, oltre che di mediazione dei contenziosi inerenti alla gestione delle attività consortili.
Inoltre, il Réseau era deputato alla tenuta del registro delle consorterie, dove queste ultime avrebbero potuto registrarsi con procedure semplificate al fine di ottenere un titolo per la trascrizione dei propri beni (a seguito di decreto ricognitivo del Presidente della Regione). La legge, al contrario, riaccentra la procedura di registrazione delle consorterie in capo alla Regione, e attribuisce a un ufficio specifico il compito di tenere tale registro. Ciò potrebbe comportare delle problematiche legate a possibili eccessive forme di controllo burocratico regionale nell’ambito della procedura di registrazione, che mal si attagliano alla varietà e alla diversità delle forme delle consorterie. Si pensi, inoltre, alle consorterie di nuova costituzione, le quali rappresentano una forma non tradizionale di dominio collettivo e che, vista la loro particolare natura, potrebbero incorrere in maggiori difficoltà per quanto riguarda la registrazione, al cospetto di una amministrazione che per natura mostra una certa diffidenza verso le innovazioni. In altre parole, il rischio è quello di riprodurre le medesime problematiche sorte nella vigenza della precedente legge e di scoraggiare l’emersione delle consorterie.
Col tempo sarà possibile verificare se questo quadro giuridico sarà stato capace di valorizzare il modello dei domini collettivi, e – pensando alle Consorterie di nuova costituzione – dei beni comuni, che viene riconosciuto come un’alternativa costituzionalmente orientata al regime proprietario prettamente privatistico o pubblicistico e che non costituisce solo l’espressione di una diversità culturale, ma anche un paradigma gestionale considerato virtuoso a livello economico e ambientale.
Legge regionale 1° agosto 2022, n. 20 – Disposizioni in materia di Garante dei diritti delle persone con disabilità. Modificazioni alla legge regionale 28 agosto 2001, n. 17 (Disciplina del funzionamento dell'Ufficio del Difensore civico. Abrogazione della legge regionale 2 marzo 1992, n. 5 (Istituzione del Difensore civico))
Legge regionale 23 settembre 2022, n. 21 – Misure urgenti in materia di contenimento dei costi energetici delle famiglie e a favore degli investimenti delle imprese
Legge regionale 25 ottobre 2022, n. 22 – Disposizioni urgenti in materia di organizzazione del Servizio sanitario regionale. Modificazioni alla legge regionale 22 dicembre 2021, n. 35
Va segnalato che la l.r. n. 22 del 2022, come sancito dall’art. 1: “[…] reca misure urgenti e temporanee per fronteggiare, nell'ambito della progressiva uscita dalla fase emergenziale, gli impatti dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 sull'organizzazione del Servizio sanitario regionale, sopperendo alla carenza, aggravatasi durante il periodo pandemico, di personale sanitario indispensabile ad assicurare le prestazioni sanitarie e le attività previste dai livelli essenziali di assistenza (LEA), definiti in rapporto ai bisogni sanitari e di salute della popolazione e alle risorse disponibili”. A tal fine viene introdotta, all’art. 2, una indennità sanitaria temporanea a integrazione del trattamento economico di dirigenti medici e personale infermieristico, in sostituzione della c.d. “indennità di attrattività” che era stata prevista dall’art. 18, l.r. n. 35 del 2021, disposizione abrogata dalla stessa l.r. n. 22 del 2022 e che era stata impugnata dal Governo per violazione della competenza esclusiva in materia di ordinamento civile. La misura in oggetto mostra per certi versi la stessa ratio di quella abrogata, ma la sua validità viene circoscritta e giustificata da esigenze eccezionali legati alla fase di passaggio dall’emergenza pandemica alla fase successiva.