Sent. n. 169/2022 – giudizio di costituzionalità in via incidentale

Deposito del 05/07/2022 – Pubblicazione in G. U. 06/07/2022, n. 27 

Motivi della segnalazione

Con questa sentenza la Corte ha deciso una questione di costituzionalità sollevata dal TAR per la Puglia in ordine all’art. 1, comma 261, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015), il quale ha disposto l’abrogazione, tra gli altri, dell’art. 2262, comma 3, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione. La norma abrogata prevedeva, recependo il contenuto di una previsione inizialmente introdotta dalla legge n. 365/2003 e poi confluita nel Codice dell’ordinamento militare, l’attribuzione di un premio, da corrispondersi in unica soluzione alla cessazione dal servizio per raggiungimento dei limiti di età, a beneficio dei controllori del traffico aereo che, alla data del 22 gennaio 2004, avevano superato il quarantacinquesimo ma non il cinquantesimo anno di età. La finalità della previsione era quella di disincentivare l’esodo dei controllori di volo verso l’Ente nazionale di assistenza al volo (ENAV).

Nelle argomentazione del giudice a quo, la norma impugnata, mediante l’abrogazione della previsione del premio, avrebbe, in primo luogo, alterato in via retroattiva il rapporto sinallagmatico tra prestazioni lavorative e retribuzione, ponendosi in contrasto con l’art. 36 Cost.. In secondo luogo, la norma viene impugnata per asserito contrasto con l’art. 3 Cost., in quanto avrebbe irragionevolmente inciso sul legittimo affidamento riposto dai dipendenti sulla certezza dell’erogazione del trattamento economico premiale, intervenendo nell’ambito di una fattispecie a formazione progressiva il cui presupposto si sarebbe radicato nel 2003 con la legge n. 365 e sarebbe stato confermato nel 2010. L’art. 3 Cost. sarebbe altresì violato in relazione alla disparità di trattamento generatasi tra chi, come il ricorrente del giudizio a quo, si è visto privato dell’attribuzione del premio e coloro che invece ne hanno beneficiato. Infine, il giudice rimettente ha impugnato la norma per contrasto con l’art. 97 Cost., poiché la norma censurata, inducendo ad un’azione amministrativa iniqua, inciderebbe sul buon andamento della pubblica amministrazione.

A fronte di ciò, dopo aver respinto alcune eccezioni di inammissibilità, il giudice delle leggi ha dichiarato fondata la questione in riferimento all’art. 3 Cost., con assorbimento dei restanti motivi di censura.

Il percorso argomentativo seguito dalla Corte muove dalla ricostruzione della finalità della norma abrogata. A tal fine, significativamente, viene ripercorso il cammino del disegno di legge nelle fasi pre-procedimentali e all’interno del procedimento legislativo. Si rileva infatti che dall’analisi di impatto della regolamentazione allegata al disegno di legge e dalla relazione di accompagnamento è chiaramente desumibile la finalizzazione dell’intervento a contenere la propensione dei controllori di volo delle carriere militari a lasciare anticipatamente il servizio, optando per il transito verso il meglio retribuito rapporto di lavoro con l’ENAV. Conferme in tal senso – afferma la Corte – si desumono poi dal dibattito parlamentare che avrebbe portato all’approvazione, nel 2003, della norma rifluita nel 2010 nel Codice dell’ordinamento militare, abrogata dalla norma impugnata a decorrere dal 1° gennaio 2015.

Mentre secondo la difesa dello Stato la norma introduttiva del premio avrebbe disciplinato una fattispecie a formazione progressiva non più perfezionabile a seguito della legge di abrogazione, intervenuta sei mesi prima del pensionamento del ricorrente nel giudizio a quo, la Corte rileva, per contro, che «la norma attribuisce direttamente e indistintamente ai suoi destinatari un premio all’atto della cessazione dal servizio, richiedendo unicamente che tale cessazione avvenga per raggiunti limiti di età, in coerenza con la sua ratio di limitare l’esodo del personale qualificato presso l’ENAV», con la conseguenza della delineazione di «una situazione soggettiva che discende direttamente dalla norma e che radica nei suoi destinatari un affidamento “rinforzato”; situazione che non può essere esposta ad un semplice ripensamento del legislatore che ha abrogato la norma incentivante a distanza di dodici anni dalla sua introduzione, dopo aver raggiunto lo scopo di scoraggiare, come nel caso oggetto del giudizio a quo, l’esodo dei dipendenti all’epoca in servizio».

Dopo aver ricordato che il principio del legittimo affidamento trova il suo fondamento costituzionale nell’art. 3 Cost., il giudice delle leggi nota, richiamando la propria consolidata giurisprudenza, che una modifica legislativa in senso sfavorevole ai titolari (anche) di diritti soggettivi perfetti è possibile, ma soltanto a condizione che le disposizioni introduttive delle modifiche «non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto», rilevando, quali indici dell’irragionevolezza, «il tempo trascorso dal momento della definizione dell’assetto regolatorio originario a quello in cui tale assetto viene mutato con efficacia retroattiva […], ciò che chiama in causa il grado di consolidamento della situazione soggettiva originariamente riconosciuta e poi travolta dall’intervento retroattivo; la prevedibilità della modifica retroattiva stessa […]; infine, la proporzionalità dell’intervento legislativo che eventualmente lo comprima […]».

Nel caso specifico – afferma il giudice delle leggi – la norma impugnata si è posta in contraddizione con il principio di ragionevolezza «producendo effetti retroattivi ingiustificati, in quanto incidenti su situazioni soggettive fondate sulla legge e sulla permanenza in servizio dei controllori di volo, e così contraddicendo ex post la ratio della normativa premiale», dopo aver raggiunto nei fatti il risultato di incentivare la permanenza nei ranghi delle amministrazioni militari.