1. Due anni di pandemia hanno modificato il funzionamento delle regole per la qualità della normazione. E’ questa la tesi dell’Annuario 2020 curato da G. Mazzantini e L. Tafani dal titolo “L’analisi di impatto e gli altri strumenti per la qualità della regolazione”, pubblicato dall’Osservatorio AIR della Presidenza del Consiglio e oggetto di un dibattito pubblico venerdì 18 marzo.

Dodici sono i contributi dell’Annuario, relativi alle amministrazioni statali e alle autorità indipendenti. Di queste ultime non ci occupiamo perché le vicende delle autorità indipendenti sono una diversa dalle altre e richiederebbero uno spazio che va oltre quello di cui disponiamo in questa rubrica.

In Italia la buona qualità della normazione è patrimonio esclusivo dei tecnici; non è così a livello OCSE e Unione Europea.

Da fine febbraio a dicembre 2020 per la gestione dell’emergenza e per il contenimento degli effetti economici e sociali ad essa associati sono stati adottati:

• 26 decreti legge;
• 21 DPCM adottati sentito “di norma” il Comitato tecnico scientifico di cui all’ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile 3 febbraio 2020, n. 630;
• 5 delibere del Consiglio dei ministri;
• 57 ordinanze del Capo del Dipartimento della protezione civile;
• 52 ordinanze del Ministero della salute;
• Innumerevoli decreti ministeriali.

Molto ricorrente è la tendenza a correggere ed integrare il medesimo atto a distanza di pochi giorni, a testimonianza della precarietà delle misure adottate destinate ad essere riconsiderate in relazione all’andamento dei contagi. Evidentemente, l’emergenza ha eliminato quei tempi di ponderazione e valutazione della qualità dell’atto che sono condizione imprescindibile per il drafting sostanziale.

Per quello formale, invece, i tecnici incaricati della stesura degli atti, a mio avviso,  avrebbero dovuto essere in grado di redigerli nel rispetto delle regole, anche se in contesti dominati dall’urgenza del provvedere.

In tutto l’anno 2020 il Parlamento, oltre alla legislazione per contrastare l’emergenza ha approvato solo 7 leggi, “micro provvedimenti” approvati con larghissimi consensi e quindi l’emergenza ha privato il legislatore non solo del tempo di approfondire le questioni sostanziali del drafting, ma anche di esaminare questioni diverse da quelle strettamente connesse all’emergenza.

2. Gli ingredienti della qualità della normazione sono la progettazione, l’ istruttoria, la redazione e l’attuazione.

L’AIR e la VIR richiedono studi e valutazioni che non possono essere improvvisati; ed infatti il Governo all’inizio dell’anno deve indicare i disegni di legge che avranno bisogno dell’AIR e la VIR impegna il Governo a scegliere quali dei nuovi interventi normativi valutare per una comparazione fra effetti previsti ed effetti realizzati.

In tempi normali, il disegno di legge deve essere accompagnato dall’ATN (Analisi Tecnica Normativa) per valutare il rispetto del drafting formale e la legittimità, che comprende anche il riferimento alla normativa comunitaria, alle competenze delle autonomie locali e delle amministrazioni indipendenti.

Le nuove leggi quando assegnano nuovi compiti alla pubblica amministrazione devono scegliere se favorire la soft regulation, cioè una normativa con minori dettagli in modo da lasciare spazio all’adattamento delle regole alle diverse realtà, o invece una normativa che tutto disciplina e tutto prevede perché non ha fiducia nei soggetti attuatori: è questo il carattere più diffuso della normativa in tempi di  pandemia.

 La necessità di adottare immediate misure sanitarie e interventi regolatori straordinari e urgenti ha messo a dura prova la tenuta del sistema delle fonti oltre all’efficacia degli strumenti per assicurare la qualità della regolamentazione.

3. Vediamo, più in particolare.

I curatori dell’annuario nella loro introduzione scrivono che l’esperienza ha dimostrato come le questioni regolatorie siano alla base della ripresa sociale ed economica e come gli strumenti e le metodologie di better regulation siano necessari, seppure con gli opportuni adeguamenti, per dare sostegno all’intensa attività normativa volta a definire le riforme di contesto per affrontare eventuali nuove emergenze e favorire la ripresa. L’urgenza nel garantire l’immediata entrata in vigore di misure volte a fronteggiare l’emergenza ha spesso compresso o eliminato quei tempi di ponderazione e valutazione che sono condizione imprescindibile per una migliore qualità della normazione.

E nel 2020 si sono registrati ancora casi in cui l’assenza o l’incompletezza dell’AIR non hanno impedito l’esercizio della funzione consultiva da parte del Consiglio di Stato.

Sempre nel 2020 sono stati adottati molti decreti legge con molti articoli e una marcata disomogeneità dei temi trattati, con conseguente realizzazione di una quantità crescente di relazioni AIR riferite a parti di atto, rendendo problematico prevedere una relazione AIR generale che contenesse un’analisi complessiva degli impatti attesi degli interventi. Nel caso di provvedimenti multisettoriali l’inerzia anche di una sola Amministrazione ha impedito la redazione della relazione AIR generale o unica privando così le Camere della conoscenza degli studi e delle analisi settoriali condotte dalle Amministrazioni “virtuose”, che avrebbero potuto fornire un’utile, ancorché parziale, base di informazione e di valutazione.

Si è confermata bassa la qualità delle AIR realizzate su provvedimenti diversi dai decreti legge e inviate al DAGL: solo il 34% sono state ritenute adeguate. C’è però anche una nota positiva.

Come è noto, il processo decisionale e attuativo di una politica pubblica è sempre più spesso frammentato fra più istituzioni, fenomeno che rende sempre più difficile fornire un quadro complessivo dei risultati dell’azione pubblica. Deve pertanto essere apprezzato il fatto che dieci Amministrazioni abbiano scelto di svolgere l’AIR su 47 proposte europee.

4. La necessità di prendere decisioni di forte impatto in tempi rapidi e in condizioni di emergenza ha imposto, in generale, modifiche nell’utilizzo di tutti i tradizionali strumenti di gestione della regolamentazione.

 Nel 2020 la pandemia ha modificato il modo di svolgere le consultazioni. La istruttoria dei disegni di legge non può fare a meno, in condizioni normali, delle consultazioni dei soggetti più direttamente interessati dalla nuova normativa e del parere della Conferenza Stato-Regioni, nonché dei pareri o delle intese tra Ministeri. La pandemia ha stimolato la ricerca di modalità di consultazioni più flessibili per il limitato tempo imposto dall’emergenza.

Un primo profilo attiene alle modalità con cui le consultazioni sono state svolte durante la pandemia. Le restrizioni alla libertà di movimento hanno imposto il ricorso alle tecnologie anche per le forme di consultazione tradizionalmente svolte dal vivo.   

Un secondo profilo riguarda le esigenze alla base delle iniziative di consultazione. La pandemia ha aumentato il bisogno delle Amministrazioni di ricevere contributi informati e cioè un uso rilevante di strumenti non pubblici con meno attività di consultazione pubblica e drastiche riduzioni dei periodi di consultazione.

Un terzo profilo attiene ai partecipanti per il sovraccarico di lavoro richiesto ai destinatari della regolamentazione chiamati a partecipare alle diverse attività consultive, con conseguente riduzione della qualità dei contributi formulati in risposta alle consultazioni.

Un quarto ed ultimo profilo riguarda l’importanza del ruolo della comunicazione come attività propedeutica alla partecipazione informata. E cioè, durante la pandemia la comunicazione pubblica ha assunto un ruolo fondamentale nella costruzione della fiducia dei cittadini nei regolatori.  

5. Gli strumenti di better regulation servono a numerosi scopi. Possono essere utilizzati per valutare ex ante le probabili conseguenze di una norma (come nel caso dell’AIR), possono essere impiegati per misurare i costi e i benefici di una nuova disciplina e del suo impatto nell’applicazione concreta (come nell’ipotesi dell’analisi costi-benefici), possono risultare necessari per verificare ex post i risultati raggiunti dall’attuazione delle normative, potendo condurre ad una semplificazione degli oneri amministrativi sproporzionati e a un aggiustamento della politica di regolamentazione (come nel caso della VIR).

Corte costituzionale e Consiglio di Stato hanno iniziato ad utilizzare l’AIR nelle loro decisioni. A fronte dell’assenza di un obbligo di motivazione delle leggi le analisi di impatto della regolamentazione hanno fornito alla Corte elementi di giustificazione dell’intervento normativo ed è in questa prospettiva che le analisi tecniche hanno fatto per la prima volta il loro ingresso nelle sentenze della Corte costituzionale.

Ed è merito della sezione consultiva del Consiglio di Stato aver “rimproverato” relazioni AIR redatte nella forma di una mera parafrasi dell’articolato; ma, per ora, ciò non ha impedito il parere positivo.