Sentenza 20/2023 – La sentenza in epigrafe decide un ricorso in via principale promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri nei confronti dell’intera legge della Regione Molise 23 giugno 2022, n. 11 (Organizzazione della rete ospedaliera e di emergenza – Linee guida), in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione. In ordine all’ampiezza dell’impugnazione la Corte, richiamando la propria giurisprudenza (Corte cost. sent.247/2018; sent.194/2019; sent.128 e 143 del 2020), apprezza come l’impugnazione “in blocco” della legge deve essere considerata ammissibile quando, come nel caso di specie, le discipline legislative interessate siano «caratterizzate da normative omogenee e tutte coinvolte dalle censure».

Nel caso di specie il contrasto tra fonti insorge in quanto la Regione Molise ha deciso di esercitare la propria competenza in materia sanitaria per procedere a riorganizzare la rete ospedaliera regionale nonostante la medesima Regione sia sottoposta a piano di rientro del disavanzo sanitario (in forza di accordo sottoscritto tra Ministero della Salute, Ministero dell’Economia e delle Finanze e Regione Molise, recepito con delibera della Giunta regionale 362/2007) e, dal 2009, a commissariamento ai sensi dell’art.120, secondo comma, Cost.
In ordine ai parametri che la difesa statale evoca a sostegno del sospetto di incostituzionalità vengono, dunque, in evidenza l’art.117, terzo comma, e l’art.120, secondo comma della Costituzione.
Sul piano generale, posto che con ogni evidenza non può essere revocato in dubbio il fatto che la necessità consensuale ma anche obbiettiva di portare a compimento il “risanamento” del sistema sanitario comporti ipso facto una compressione della capacità d’intervento in materia dell’organo legislativo regionale, una prima questione d’interesse si profila almeno sulla portata del divieto di legiferare in una materia in cui è stato sottoscritto un piano di rientro (seguito da programmi operativi) che, come si è detto, non può che avere -peraltro-natura vincolante per gli organi regionali, compresi quelli legislativi (Corte cost. sent.278/2014 e 266/2016).
E, dunque, al di là del caso di specie, in cui, come si vedrà, il dilemma risulta assai meno complesso, sembra lecito domandarsi se il divieto in questione costituisca (o meno) un divieto assoluto, ossia che ad esempio vada a ricomprendere anche interventi legislativi in materia sanitaria che non incidano sulla spesa o che –in ipotesi-rispondano alla tutela di interessi fondamentali ed, in secondo luogo, se tale compressione del potere legislativo regionale debba comunque essere circoscritta entro precisi limiti temporali. Punto quest’ultimo che, visti i fatti, genera non pochi dubbi sulla legittimità di un potere sostitutivo che non venga circoscritto entro rigorosi limiti temporali.
Rispetto a ciò che qui interessa è anche da considerare come, da una parte la necessità di porre rimedio al disavanzo finanziario è comunque stata riconosciuta in un atto consensuale e che la nomina di un commissario ad acta, con esercizio del potere sostitutivo ex art. 120, secondo comma, Cost., è diretta conseguenza dell’inerzia della Regione rispetto alla realizzazione degli impegni presi che, per giurisprudenza della Corte (Sent. 14/2017 e giurisprudenza ivi richiamata) devono essere intesi sia in senso proattivo (emanazione dei provvedimenti normativi necessari) sia in senso demolitorio (rimozione delle norme eventualmente in contrasto con gli obbiettivi concordati); il che, effettivamente, sembra stridere (a meno di non voler considerare, come si è già detto, l’irrituale protrarsi delle gestioni commissariali) con la successiva decisione della Regione di legiferare in materia in costanza di mandato commissariale, in questo caso ricoperto dallo stesso Presidente della Regione.
La Corte non affronta il problema in un’ottica generale di rapporto tra fonti; piuttosto, si concentra sul raggiungimento degli obbiettivi di interesse pubblico che si intendono perseguire col commissariamento.
La Corte, dunque, propende per un’accezione forte del divieto di interferenza della Regione nei confronti dell’azione del commissario che si estende anche agli organi legislativi e che contempla non solo la necessità di tenere il commissario “al riparo da ogni interferenza degli organi regionali – anche qualora questi agissero per via legislativa – pena la violazione dell’art. 120, secondo comma Cost.” (sic da ultimo Corte cost. sent 199 e 247 del 2018), ma anche che tale divieto opera anche “quando l’interferenza è meramente potenziale e, dunque, a prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del commissario incaricato di attuare il piano di rientro” (v. Corte cost. sent 117 e 247 del 2018).
Soprattutto nell’ipotesi di interventi legislativi regionali non in contrasto con i poteri del commissario non risulta, dunque, del tutto chiarito il motivo del divieto, dovendosi tuttavia considerare che la Corte intende il potere sostitutivo azionato, comunque circondato da una serie di garanzie la cui necessità sottolinea con forza al fine di non vedere snaturarsi l’esercizio di tale potere.
Innanzi tutto tale potere, che è caratterizzato dall’eccezionalità, non può che essere temporaneo sia per la tenuta dei rapporti di sistema, sia, soprattutto, perché una situazione di perdurante crisi economica dell’ente risulterebbe lesiva di plurimi principi costituzionali.
Dunque, l’esclusione della legittimità –pressoché- di ogni intervento normativo di provenienza regionale si giustifica con la necessità di non ostacolare -nemmeno in via ipotetica- l’azione unitaria posta in essere dal commissario per risolvere la situazione di crisi nel più breve tempo possibile, sebbene la stessa Corte, proprio nel caso di specie, rileva l’esatto contrario osservando come ormai il commissariamento prosegua ormai da oltre tredici anni.
La ricostruzione logica della Corte, dunque, appare astrattamente coerente ma non scioglie del tutto talune perplessità sulla protratta paralizzazione dell’apparato legislativo regionale soprattutto nei casi in cui, come quello di specie, la figura del commissario coincida con il Presidente della Regione, essendo egli espressione di quella stessa maggioranza che è anche maggioranza nell’organo legislativo.
Con il risultato di uno spostamento (di fatto) del potere decisionale verso l’organo di governo regionale cui tuttavia non ha corrisposto quella rapida soluzione della crisi che costituisce obbiettivo e presupposto dell’attivazione del potere sostitutivo ex art 120 Cost. ma una duratura alterazione della (attuale) forma di governo regionale su una materia di estremo rilievo tra quelle di competenza concorrente.
Si potrebbe anche dire, a questo proposito, che l’attuale organo legislativo regionale è certamente entrato in carica con già in dote il commissariamento della sanità, dunque mal si comprende quale inerzia gli si potrebbe imputare.
Nonostante evidenti dubbi sul corretto funzionamento del meccanismo, che nel caso di specie non corrisponde affatto a quello teorizzato dalla Corte, la decisione della stessa è di annullare in blocco la legge molisana, ritenendo questa soluzione come inevitabile proprio perché l’oggetto della legge, la riorganizzazione della rete ospedaliera e di emergenza, appare coincidente con quanto, tra l’altro, i provvedimenti di nomina dei commissari ad acta includono tra gli interventi prioritari che il commissario deve realizzare (la delibera CDM 5 agosto 2021).
Dunque, in questo caso a giudizio della Corte è evidente che l’intervento legislativo regionale contrasti direttamente con i poteri del commissario ad acta e, dunque, risulti incostituzionale alla luce di entrambi i parametri evocati nella difesa statale.
Tuttavia, nel momento stesso in cui la Corte, inevitabilmente, dichiara incostituzionale la legge regionale indubbiata, lancia un monito sulle conseguenze che un inefficace esercizio del potere commissariale determina, in negativo, “sulla forma di governo regionale, sui livelli essenziali delle prestazioni sanitarie e sull’equilibrio finanziario della sanità”.
Monito che, come già avvenuto nel caso della Regione Campania (Corte cost. sent 117 del 2018 e della Regione Calabria (Corte cost. sent.168 del 2021), pare anche un’esortazione al Governo centrale affinché agisca nel rispetto delle regole e dei principi che sovrintendono all’esercizio del potere sostitutivo impiegando ogni risorsa ed impegno per approdare a soluzioni strutturali, univoche ed efficaci.