Sentenza n. 71/2023 – giudizio di legittimità costituzionale in via principale

Deposito del 14/04/2023 – Pubblicazione in G.U. 19/04/2023 n. 16

Motivo della segnalazione
Con la sentenza n. 71/2023 la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile una questione di legittimità costituzionale promossa dalla Regione Liguria e avente ad oggetto l’art. 1, commi 172, 174, 563 e 564, della legge n. 234/2021 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024). Le disposizioni impugnate intervengono sulla disciplina del Fondo di solidarietà comunale (FSC), incrementandone la dotazione e stabilendo specifici vincoli di destinazione sulla relativa spesa. Le censure formulate dalla Regione ricorrente chiedevano l’eliminazione di tali vincoli di destinazione, facendo leva sui consolidati orientamenti giurisprudenziali della Corte in tema di divieto di istituzione di fondi generali a carattere vincolato; per altro verso, dall’art. 119 Cost. si possono ricavare il principio del finanziamento integrale delle funzioni attribuite ai vari livelli di governo e il principio della tipicità degli strumenti perequativi. Con riguardo alle disposizioni impugnate, la Regione ricorrente non ha contestato l’incremento della dotazione del fondo, ma il fatto che questa venga gravata da vincoli di destinazione, che permarranno anche nei prossimi esercizi finanziari. Secondo le prospettazioni della difesa regionale, in seguito alla declaratoria d’incostituzionalità delle disposizioni impugnate l’intero ammontare dei nuovi finanziamenti verrebbe ripartito fra i comuni senza più vincolo di destinazione.

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, al quale sarebbe sotteso “un petitum manipolativo volto alla riformulazione delle disposizioni impugnate nel senso che lo stanziamento aggiuntivo del FSC andrebbe conservato ma depurato dal vincolo di specifica destinazione” (Cons. in dir., par. 6). La Corte ha accolto questa eccezione: se è vero che la previsione di un vincolo di destinazione sulle risorse inserite nel FSC contrasta col divieto di cui all’art. 119, terzo comma, Cost., nondimeno le modalità con cui può avvenire la rimodulazione di tali risorse sono molteplici, senza che se ne possa individuare una costituzionalmente obbligata o adeguata.
In attuazione della legge n. 42/2009, il FSC, istituito dalla legge n. 228/2012, si è inizialmente caratterizzato per l’assenza di vincoli di destinazione. Per effetto di modifiche legislative successive, però, del FSC fa ormai parte anche una nuova componente perequativa vincolata al finanziamento di livelli essenziali delle prestazioni, con la sanzione della restituzione delle risorse che non siano state impiegate per tale finalità. Le disposizioni impugnate dalla Regione Liguria confermano e potenziano questa particolare componente del FSC. Si può dunque parlare di “una componente perequativa speciale, non più diretta a colmare le differenze di capacità fiscale, ma puntualmente vincolata a raggiungere determinati livelli essenziali e obiettivi di servizio” (Cons. in dir., par. 12). Si tratta, perciò, di risorse riconducibili, più che al terzo, al quinto comma dell’art. 119 Cost. Ne deriva, tuttavia, una problematica ibridazione delle risorse che confluiscono nell’unico Fondo di solidarietà comunale, laddove il “disegno costituzionale dell’autonomia finanziaria … mantiene necessariamente distinte le due forme di perequazione” (Cons. in dir., par. 13).
Contro le tesi della difesa erariale – secondo cui nell’ambito dello stesso Fondo le risorse destinate alla perequazione senza vincolo di destinazione ben potrebbero coesistere con risorse aggiuntive nel senso dell’art. 119, quinto comma, Cost. – la Corte ha riaffermato il principio di tipicità delle ipotesi e dei procedimenti di perequazione (sentenze nn. 46/2013 e 176/2012). D’altra parte, risultano inadeguate anche le sanzioni previste per il mancato raggiungimento dei LEP: l’obbligo di restituzione delle somme non impugnate risulta chiaramente contraddittorio rispetto al “diverso e ben più coerente meccanismo che il legislatore ha strutturato in materia di diritto alla salute, prevedendo … il commissariamento della regione che non garantisce i livelli essenziali di assistenza” (Cons. in dir., par. 15).
Tenuto conto della complessità degli interessi in gioco – tutela dell’autonomia finanziaria comunale e necessità di provvedere alla definizione e al finanziamento dei LEP –, spetta al legislatore compiere una scelta fra le molteplici soluzioni in astratto possibili. Se è vero che la Corte non può svolgere un ruolo di supplenza nell’ambito delle relazioni finanziarie intergovernative, nondimeno il legislatore è chiamato a intervenire tempestivamente per superare una soluzione perequativa impropriamente ibrida.