1. La legge approvata da Regione Umbria il 15 febbraio 2024, n. 1 recante “Ulteriori modificazioni e integrazioni della legge regionale 16 aprile 2005, n. 21” conclude l’iter aggravato previsto per le modifiche statutarie iniziato con l’approvazione del testo in prima lettura il 27 giugno 2023 e riconsegna alla Regione uno Statuto in larga parte riformato sia nelle disposizioni programmatiche di principio, sia nella parte precettiva che interessa l’organizzazione regionale e il sistema delle fonti.
2. Cominciando dalla modifica del Titolo I (Principi generali) e del Titolo II (Principi programmatici), nel riformato Statuto umbro grande attenzione viene riservata, come accennato, alla parte dedicata ai principi, con l’introduzione, a titolo esemplificativo: del riconoscimento e valorizzazione delle identità culturali e delle tradizioni storico-culturali del territorio regionale (art. 2 Statuto); del rispetto dei diritti delle persone con disabilità, favorendone la cittadinanza attiva e la realizzazione di progetti di vita indipendente (art. 5 Statuto) e dei diritti dei consumatori (art. 6 Statuto); della garanzia delle pari opportunità tra donne e uomini in ogni campo attraverso programmi, leggi, azioni positive e iniziative, anche nel campo della rappresentanza elettorale (art. 7 Statuto); nonché della promozione di misure per il sostegno delle giovani coppie e dei nuclei famigliari socialmente svantaggiati e a sostegno della natalità (art. 9 Statuto). Interessante, su questa scia, anche la forte attenzione ai principi in materia ambientale a cui sono dedicati gli artt. 11 (Ambiente, paesaggio e biodiversità), 11bis (Risorse naturali), 11ter (Crisi climatica) e 11septies (Sviluppo sostenibile), i quali si pongono in continuità con la recente riforma degli artt. 9 e 41 Cost.
Entrando brevemente nel merito, l’art. 11 riconosce il diritto inviolabile degli individui a vivere in un ambiente salubre ed impegna la Regione ad assicurare – anche alle generazioni future – le migliori condizioni di vita, la tutela della salute e degli ecosistemi; nonché a garantire il diritto dei cittadini ad essere informati sulle condizioni e qualità dell’ambiente e sui possibili rischi per la salute derivanti dall’esercizio di attività economiche. Ancora, il co. 2 dell’articolo 11 riconosce «l’ambiente, il paesaggio e la biodiversità quali beni essenziali della collettività e [la Regione] ne assume la valorizzazione ed il miglioramento come obiettivi fondamentali della propria politica, per uno sviluppo equilibrato e sostenibile»; infine, il co. 4 indirizza l’azione amministrativa della Regione al perseguimento delle finalità ambientali, indicando come principi-guida quello di precauzione, dell’azione preventiva, della proporzionalità, della sostenibilità e trasparenza e partecipazione dei cittadini.
Nonostante la Corte costituzionale abbia chiarito in diverse occasioni[1] che le disposizioni statutarie di principio hanno carattere non prescrittivo e non vincolante, collocandosi sul «piano dei convincimenti espressivi delle diverse sensibilità politiche presenti nella comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto» ed assumendo in tal senso una valenza di «natura culturale o anche politica, ma certo non normativa»[2], la legge regionale n. 1/2024 dedica ampio spazio proprio alla revisione della prima parte dello Statuto dedicata ai principi. In questo solco, particolare attenzione merita l’art. 11ter, con il quale si registra per la prima volta l’ingresso in uno Statuto regionale di uno dei temi più discussi in ambito ambientale, ossia quello dei cambiamenti climatici, che – forse poggiando le sue basi proprio sul nuovo art. 9 Cost., letto da alcuni Autori in dottrina come inclusivo della tutela del clima[3] – riconosce il rischio e le conseguenze locali e globali dei cambiamenti climatici e promuove l’adozione di politiche regionali per ridurre e mitigare gli effetti di questi ultimi, nonché per sostenere la transizione ecologica, con il precipuo obiettivo del raggiungimento della neutralità climatica. Si tratta di una modifica che – per riprendere le parole della giurisprudenza costituzionale – ha natura essenzialmente culturale-politica, posto che la neutralità climatica rappresenta un impegno che trova fondamento sul piano internazionale e dell’Unione europea, ma che senz’altro dà conto di una presa di impegno in termini di programmazione politica regionale nella direzione tracciata dalla riforma costituzionale del 2022, sia pure con il rischio – che può annidarsi di fronte a questo tipo di formulazioni – di rimanere una mera “dichiarazione d’intenti” senza seguito nel formante delle disposizioni precettive[4].
Rimanendo sul piano dei principi, da ultimo pare opportuno mettere in evidenza il nuovo l’art. 15bis (Diritto alla connettività) e il co. 3 dell’art. 16 (Sussidiarietà). Il primo, che ricalca l’impostazione degli articoli in materia di ambiente indicando obiettivi programmatici regionali attraverso l’introduzione di nuovi principi (e diritti), riconosce il diritto alla connettività «inteso come accesso ai servizi e alle reti di comunicazione elettronica, quale fondamentale strumento di sviluppo individuale e sociale della persona e di crescita economico-sociale», con particolare attenzione al diritto all’accesso ad internet in condizioni di parità, cui si lega la rimozione da parte della Regione degli ostacoli di ordine tecnico, economico, culturale e sociale che ne impediscono il pieno esercizio. Insieme alle modifiche ambientali appena viste, l’art. 15bis sembra concorrere a traslare – anche sul piano regionale – le c.d. transizioni gemelle (transizione ecologica e digitale), le quali rappresentano due assi portanti dell’agenda europea e, parallelamente e conseguentemente, del PNRR italiano. Per quel che concerne invece il co. 3 dell’art. 16, la novella legislativa valorizza il meccanismo di sussidiarietà orizzontale, prevedendo l’adozione di una legge regionale specificamente atta a disciplinare le modalità di partecipazione di cittadini, singoli o associati, delle famiglie, delle formazioni e delle istituzioni sociali, del volontariato, degli enti civili e religiosi e degli enti del terzo settore alla programmazione e alla realizzazione dei diversi interventi e servizi pubblici, nonché a regolare le modalità di informazione e di consultazione degli stessi.
3. Proseguendo con la rassegna delle modifiche più rilevanti apportate dalla l. r. n. 1/2024, il Titolo III (Partecipazione) dello Statuto umbro vede un ampliamento dell’oggetto del referendum abrogativo (art. 24 Statuto), ora richiedibile, da parte di almeno 50.000 elettori, anche per l’abrogazione totale o parziale di un atto amministrativo generale di alta programmazione con previsione di apposita legge regionale per la definizione degli atti di tal specie che potranno essere sottoposti a referendum abrogativo. A questo riguardo, va precisato che la possibilità di utilizzare il referendum abrogativo per atti amministrativi di interesse generale (bensì non specificamente di alta programmazione) non rappresenta una novità assoluta, in quanto prerogativa consentita altresì in Statuti di diverse Regioni, quali ad esempio quello dell’Emilia-Romagna e del Veneto, pur se con il diverso limite dei 40.000 elettori. Sempre nell’ambito del Titolo III, la legge regionale interviene introducendo l’art. 24bis (Istruttoria pubblica), che inserisce come strumento eventuale – da utilizzarsi prima dell’adozione di atti normativi o atti amministrativi di carattere generale – l’istruttoria pubblica. Quest’ultima dev’essere avviata dall’Assemblea legislativa qualora si raccolgano le firme di almeno 3000 richiedenti e «si svolge in forma di pubblico contraddittorio, cui possono partecipare, anche per il tramite o con l'assistenza di un esperto, oltre ai Consiglieri regionali ed alla Giunta regionale, associazioni, comitati e gruppi di cittadini portatori di un interesse a carattere non individuale. Il provvedimento finale è motivato con riferimento alle risultanze istruttorie» (co. 2). Per quanto non disciplinato dall’art. 24bis, lo Statuto rinvia alla legge regionale le modalità di attuazione dell’istruttoria pubblica, specialmente per la fissazione dei termini delle singole fasi e dell’intero procedimento.
Restando nell’ambito degli strumenti di democrazia diretta, merita di essere segnalato, nel Titolo VI (Sistema delle fonti), l’art. 35 (Iniziativa legislativa), che viene modificato al co. 4 circoscrivendo l’ultrattività delle proposte di iniziativa popolare che – se nella versione previgente dello Statuto non era fissata[5] – viene ora fatta coincidere con la fine della legislatura successiva a quella nella quale la proposta di legge è stata presentata.
4. Per quel che attiene invece ai “rapporti regionali”, il Titolo IV (Rapporti Regione enti locali) vede l’introduzione ex novo degli artt. 25bis, 26bis e 26, diretti nel loro complesso a promuovere il rapporto con le Province, i Comuni e le loro Unioni e Associazioni, con le altre Regioni, nonché l’integrazione tra i diversi livelli di governo, favorendo l’utilizzo degli strumenti di raccordo istituzionale, l’associazionismo tra Comuni e valorizzando le assemblee elettive.
5. A seguire, diverse sono le modifiche nel Titolo VII (Organi della Regione), specialmente con riguardo all’organizzazione e alle attribuzioni degli organi regionali. Al Regolamento interno dell’Assemblea legislativa – di cui lo Statuto ora esplicita espressamente l’oggetto all’art. 48 co. 3[6], ampliando inoltre le garanzie a favore delle minoranze di cui all’art. 49[7] – si affianca la previsione del Regolamento interno di contabilità, anch’esso approvato a maggioranza assoluta dall’Assemblea legislativa e deputato ad indicare le procedure per la formazione del bilancio e delle sue variazioni, dell’assestamento di bilancio e del rendiconto dell’Assemblea, nonché le procedure relative alla gestione del bilancio (art. 49 co. 4 Statuto). Novità si possono poi riscontrare in relazione alle modalità di riunione dell’Assemblea legislativa; infatti, sulla scorta degli effetti negativi dell’esperienza pandemica nel regolare svolgimento dei lavori, viene introdotta la possibilità, nei casi di comprovata gravità o emergenza nazionale o regionale, di svolgere le sedute in modalità telematica, con identificazione certa di tutti i partecipanti, per garantire la continuità dell’esercizio delle attribuzioni e il funzionamento degli organi assembleari (art. 51 co. 4 Statuto). Ancora, nell’ambito della valutazione, del controllo e della qualità dei testi normativi, deve segnalarsi l’art. 61bis sul Comitato di controllo e valutazione, nominato in seno all’Assemblea legislativa, il quale svolge – per l’appunto – funzioni di controllo e valutazione delle leggi regionali, dei piani, dei programmi e delle delibere assembleari, con facoltà di predisporre altresì consultazioni e audizioni. Tale organo, già operante in Regione Umbria in forza dell’art. 40 del Regolamento interno dell’Assemblea (introdotto con Delibera Assemblea legislativa 26 marzo 2015, n. 416), trova ora riconoscimento formale nello Statuto, sulla falsariga di quanto avviene negli Statuti di Regione Lombardia (art 45 Comitato paritetico di controllo e valutazione), e di Regione Marche (art. 34bis Comitato per il controllo e la valutazione delle politiche), ma altresì, pur se con una diversa denominazione, negli Statuti di Regione Molise (art. 31 Comitato per la legislazione) e Abruzzo (art. 27 Comitato per la legislazione).
Sempre nella cornice del Titolo VII, modificate risultano infine le disposizioni concernenti la cessazione dalla carica del Presidente della Giunta, distinguendosi tra le dimissioni volontarie motivate da ragioni personali oppure presentate senza l’indicazione di alcuna motivazione (efficaci decorsi venti giorni dalla data di presentazione al Presidente dell’Assemblea legislativa) e quelle non determinate da ragioni personali, oggetto di discussione in aula dopo venti giorni dalla ricezione delle stesse dal Presidente dell’Assemblea, a cui segue la deliberazione a maggioranza assoluta nella quale è possibile invitare il Presidente dimissionario a recedere dalle dimissioni (art. 64 Statuto). In caso invece di mozione di sfiducia, il Presidente rimane in carica fino alla proclamazione del nuovo Presidente per l’ordinaria amministrazione, nonché «per gli interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della urgenza, necessità e indifferibilità» (art. 71 co. 3 Statuto).
[1] C. cost. 2 dicembre 2004, n. 372, C. cost. 6 dicembre 2004, n. 378 (che si riferiva peraltro proprio allo Statuto di Regione Umbria), C. cost. 6 dicembre 2004, n. 379.
[2] C. cost., sent. 2 dicembre 2004, n. 372, Considerato in diritto 2.
[3] R. Bifulco, Ambiente e cambiamento climatico nella Costituzione italiana, in Rivista AIC, n. 3/2023, p. 139.
[4] A proposito dell’art. 11ter, nonché a rafforzamento della valenza simbolica della modifica, la Relazione tecnica che accompagnava la proposta di legge di revisione statutaria specifica che «l’introduzione di tale principio potrà generare nuovi oneri finanziari soltanto nei provvedimenti normativi attuativi di tali principi. La disposizione non genera quindi in sé impatti diretti sul bilancio generale». (Relazione tecnica, p. 3 disponibile al seguente link: https://leggi.alumbria.it/pdf/2023/N272751.PDF)
[5] Art. 35 co. 4 l.r. n. 21/2005 «Le proposte di legge presentate al Consiglio regionale decadono con la fine della legislatura, ad eccezione di quelle di iniziativa popolare».
[6] Art. 48 co. 3 Statuto (per come modificato dalla l.r. n. 1/2024) «Il Regolamento interno dell’Assemblea legislativa disciplina l’organizzazione dell'Assemblea legislativa, le modalità di funzionamento dell'Assemblea e dei suoi organi interni, in modo da garantire il regolare ed efficiente svolgimento dei lavori. Il Regolamento interno dell'Assemblea legislativa disciplina inoltre i procedimenti di formazione delle leggi e degli atti consiliari, salvo quanto di competenza del Regolamento di contabilità, e assicura l’effettivo esercizio delle prerogative dei Consiglieri».
[7] Art. 49 co. 1 lett. c bis) – lett. c quater) sulla base del quale il Regolamento interno dell’Assemblea legislativa deve prevedere «c bis) l’adeguata presenza delle minoranze nelle Commissioni e negli organismi con funzioni di vigilanza e di controllo; c ter) la garanzia della rappresentanza delle minoranze nelle nomine, in organi collegiali, spettanti all’Assemblea legislativa; c quater) la possibilità, per i Gruppi consiliari di minoranza, d’individuare il portavoce delle opposizioni secondo le modalità stabilite dal Regolamento interno dell'Assemblea legislativa».