Sent. n. 151/2023 - giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale
Deposito del 18/07/2023 - Pubblicazione in G. U. del 19/07/2023

Motivo della segnalazione

Il Tribunale ordinario di Siena, in composizione monocratica, aveva sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 6 del d.l. n. 162 del 2022, poi convertito, con modificazioni, nella legge n. 199 del 2022, in riferimento agli artt. 73, terzo comma, 77, secondo comma, Cost., nonché al «coordinato disposto» degli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 7, paragrafo 1, CEDU e all’art. 15, paragrafo 1, del Patto internazionale sui diritti civili e politici.
Dopo la ricognizione del contesto normativo di riferimento, la Corte ha preliminarmente dichiarato non fondata la questione relativa alla violazione dell’art. 77, secondo comma, Cost., affermando innanzi tutto, che la diversità di ambiti materiali in cui interviene il decreto-legge non esclude che si possano individuare due settori più generali oggetto del provvedimento governativo, caratterizzati dagli interventi ricadenti nell’ambito del sistema penale (per ciò che riguarda la disciplina dell’ergastolo ostativo, il contrasto e la prevenzione dei raduni illegali e, appunto, il differimento dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2022) e dell’organizzazione sanitaria (con riguardo all’anticipazione del termine finale per la vaccinazione obbligatoria anti SARS-CoV-2).

La riferita diversità delle rationes giustificatrici dei singoli interventi – quali evidenziate nel preambolo del d.l. n. 162 del 2022 – non impedisce di rinvenire, anche con riguardo all’aspetto teleologico, una finalità di carattere più generale, rappresentata dalla prevalente necessità di dettare misure imposte dall’approssimarsi di termini e scadenze. Una necessità, quest’ultima, peraltro qualificata nella sua straordinarietà dal fatto che il d.l. n. 162 del 2022 ha rappresentato il primo provvedimento normativo adottato dal Governo entrato in carica, a seguito del giuramento, il 22 ottobre 2022, e che ha ottenuto la fiducia delle due Camere nei successivi giorni del 25 e 26 ottobre.
In questo quadro, limitando lo scrutinio della Corte alla sola disposizione oggetto di censure, è ben possibile rilevare la non estraneità dell’art. 6 del d.l. n. 162 del 2022 rispetto alla «traiettoria finalistica portante del decreto» (sentenza n. 8 del 2022), in ragione della ravvisata necessità di garantire l’ordinata immissione dei contenuti del d.lgs. n. 150 del 2022 e dei rilevanti adempimenti organizzativi che essi comportano negli uffici giudiziari, ciò che non sarebbe stato evidentemente possibile se l’entrata in vigore della riforma della giustizia penale fosse avvenuta, secondo il termine di vacatio legis originariamente previsto, il 1° novembre 2022.
Secondo quanto emerge nella relazione illustrativa al disegno di legge di conversione (A. S. n. 274, comunicato alla Presidenza del Senato della Repubblica il 31 ottobre 2022), il differimento disposto dalla disposizione censurata è stato ritenuto dal Governo necessario in quanto volto a consentire «un’analisi delle nuove disposizioni normative, agevolando l’individuazione di prassi applicative uniformi e utili a valorizzare i molti aspetti innovativi della riforma» ed è stato realizzato apportando una novella nel testo del d.lgs. n. 150 del 2022 contenente il differimento della data dell’entrata in vigore anziché rinviando l’applicabilità o l’efficacia delle disposizioni in esso contenute. Tale scelta, in particolare, è stata «imposta dalla necessità di assicurare la corretta e certa operatività anche delle disposizioni transitorie contenute nel titolo VI del citato decreto legislativo, che assumono proprio nell’entrata in vigore del decreto il punto di riferimento per l’applicazione differenziata dei vecchi e nuovi istituti».
A fronte di ciò, non si può ritenere che la scelta di differire il termine di entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del 2022 riveli la «carenza evidente» (ex multis, sentenza n. 149 del 2020) dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza dell’intervento normativo del Governo, né il suo carattere palesemente disomogeneo o eccentrico rispetto ad altre disposizioni contenute nel medesimo decreto-legge.
La Corte ha ritenuto non fondata anche la violazione dell’art. 73, terzo comma, Cost., dedotta sul presupposto che alla disposizione censurata dovrebbe ritenersi costituzionalmente precluso di intervenire a dettare il termine di vacatio legis di un diverso atto normativo quale il d.lgs. n. 150/2022.
La Corte ha affermato, infatti, con precipuo riguardo proprio alla materia penale, che la pubblicazione degli atti normativi come momento prodromico alla produzione dei loro effetti obbligatori è funzionale a garantire il rispetto dell’art. 5 cod. pen., con la conseguenza che l’entrata in vigore delle leggi costituisce «elemento […] essenziale ed imprescindibile per la loro efficacia che, per quanto si riferisce alla norma penale, non può mai essere anticipata rispetto al momento della vigenza» (ordinanza n. 170 del 1983 e, nello stesso senso, sentenza n. 74 del 1975).
Nella sentenza n. 364 del 1988, la valenza della vacatio legis conseguente alla pubblicazione è stata ancor più esplicitamente ricondotta, nel combinato disposto degli artt. 2, 3, 25, secondo comma, e, appunto, 73, terzo comma, Cost., alla «indispensabilità del requisito minimo di imputazione costituito dall’effettiva “possibilità di conoscere la legge penale”, essendo anch’esso necessario presupposto della “rimproverabilità” dell’agente».
Seppure, pertanto, la pubblicazione della legge e la sussistenza di un termine di vacatio assolvano a tali finalità, la Corte ha da lungo tempo anche affermato che l’art. 73, terzo comma, Cost. «disciplina semplicemente il momento della entrata in vigore delle leggi, e più precisamente la vacatio legis, ponendo la regola del termine di quindici giorni dalla loro pubblicazione e ammettendo la possibilità di eccezioni» (sentenza n. 71 del 1957), tenuto conto che il legislatore deve ritenersi autorizzato, «nel suo potere discrezionale, a disporre diversamente da quel massimo» (ordinanza n. 170 del 1983).
La scelta di costituzionalizzare la disciplina della vacatio legis e dell’entrata in vigore delle leggi, seppure incide sul sistema delle fonti normative con un grado di vincolatività maggiore della disciplina contenuta nell’art. 10 delle disposizioni preliminari al codice civile, non può evidentemente condurre agli esiti ipotizzati, secondo i quali ciascun atto normativo avrebbe una competenza riservata a stabilire autonomamente il proprio termine di vacatio legis, poiché, al contrario, rientra nell’ordinaria forza attiva e passiva di legge la possibilità di intervenire su una disposizione non ancora entrata in vigore, anche al fine di modularne diversamente il termine di entrata in vigore.
Non è neanche possibile ritenere che una diversa modulazione della vacatio legis, ad opera della disposizione censurata, equivalga a interferire con l’iter legis di un diverso provvedimento normativo, con particolare riguardo alla sua fase integrativa dell’efficacia.
Una volta chiarito, pertanto, che fine precipuo della pubblicazione e della disciplina della vacatio legis è quello di consentire la conoscibilità dell’atto, così da soddisfare una basilare esigenza di certezza del diritto, e che la pubblicazione medesima è fase che si pone a valle del completamento di quella propriamente costitutiva dell’atto normativo, si deve ritenere che la scelta del legislatore di modulare la vacatio legis di un diverso atto normativo non sia di per sé costituzionalmente illegittima, senza contare che, nel caso di specie, il termine è stato differito e non anticipato, peraltro per un periodo ragionevolmente contenuto, ciò che di per sé potrebbe mirare a consentire una conoscenza più approfondita di una complessa e articolata disciplina normativa, quale quella contenuta nel d.lgs. n. 150 del 2022.
La Corte, infine, ha dichiarato non fondato il contrasto della norma censurata con il coordinato disposto degli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 7, paragrafo 1, CEDU e all’art. 15, paragrafo 1, del Patto internazionale sui diritti civili e politici. Era emerso, infatti, un erroneo convincimento secondo cui il differimento dell’entrata in vigore abbia inciso sulla efficacia delle singole disposizioni contenute nel d.lgs. n. 150 del 2022, e non sull’atto normativo stesso e sulla conseguente obbligatorietà dell’insieme dei suoi contenuti. In questo modo, è stata fatta confusione tra la situazione che si sarebbe venuta a creare nell’ipotesi in cui, decorso il termine di vacatio legis, i contenuti del d.lgs. n. 150 del 2022 fossero divenuti efficaci quale conseguenza dell’entrata in vigore dell’atto, ma la loro applicabilità fosse stata differita nel tempo, e la situazione (realmente verificatasi) in cui, invece, l’atto stesso non ha mai acquisito vigenza. In tale ultimo caso, i contenuti dell’atto (e, tra essi, l’estensione del regime di procedibilità a querela per i delitti per cui si procede nel giudizio a quo) costituiscono un elemento il cui concreto rilievo, al metro del principio di retroattività della lex mitior, è inibito dal non aver conseguito l’atto stesso alcuna efficacia obbligatoria. Pertanto, non può, dunque, aversi alcuna applicazione del principio di retroattività in mitius – e, di converso, del divieto di ultrattività di una normativa penale in malam partem.