CONS. STATO, sez. V, 3 gennaio 2024, n. 105
Il collegio rammenta che le ordinanze di necessità e urgenza sono espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità: esse presuppongono, pertanto, l'impossibilità o l'inutilità del ricorso agli strumenti ordinari previsti dalla legislazione vigente, a fronte della necessità di fronteggiare una situazione, non tipizzata dalla legge, di pericolo concreto, o anche solo potenziale, secondo quanto di seguito specificato; la sussistenza di tale pericolo deve emergere da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi (ex multis da ultimo Cons. Stato Sez. V, Sent., 10-11-2022, n. 9846).
I presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza ex art. 54 del D.Lgs. n. 267 del 2000 sono quelli (i) della contingibilità, intesa nell'accezione di necessità che implica l'insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo, oppure nella inadeguatezza di quelli esistenti a fronteggiare il pericolo in maniera adeguata e tempestiva; nonché (ii) dell'urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data e dell'interesse pubblico da salvaguardare (Cons. Stato Sez. IV, 25/03/2022, n. 2193).
Secondo la consolidata giurisprudenza «i presupposti per l'adozione dell'ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità» (cfr. Cons. Stato, II, 11 luglio 2020, n. 4474; conforme, III, 29 maggio 2015, n. 2697).
Peraltro, come statuito dal Consiglio di Stato, sez. I - 30/7/2018, n. 1983, il potere in esame, attribuito al Sindaco dagli artt. 50 e 54 del D.Lgs. n. 267 del 2000, può essere utilizzato non solo a fronte di un pericolo reale, ma anche di una situazione di rischio potenziale, al fine di prevenire l'inveramento di un evento dannoso. Inoltre, la tutela della pubblica incolumità si realizza non solo attraverso l'eliminazione delle minacce dei pericoli, ma anche attraverso l'adozione delle opportune misure di prevenzione.
La giurisprudenza ha inoltre chiarito, quanto alla legittimazione passiva, che le ordinanze extra ordinem proprio per il loro contenuto atipico, possono rivolgersi a chiunque abbia, con il bene che minaccia la pubblica incolumità, una relazione tale da consentirgli di disporne e quindi effettuare gli interventi necessari a ripristinare le condizioni di sicurezza.
In definitiva, ai fini della adozione di ordinanze ex art. 54 T.U.E.L., stante l'indispensabile celerità che caratterizza l'intervento, si può prescindere dalla verifica della responsabilità di un determinato evento dannoso provocato dal privato interessato (Cons. di Stato, Sez. V, 15 febbraio 2010. n. 820; id. Sez. VI, 5 settembre 2005, n. 4525: nello stesso senso v. altresì, Cons. di Stato., Sez. II, 31 gennaio 2011, n. 387).
T.A.R. UMBRIA, sez. I – Perugia, 16 gennaio 2024, n. 12
Ai sensi dell'art. 50 del TUEL il Sindaco può adottare ordinanze extra ordinem per fronteggiare pericoli legali alla salute e all'incolumità pubblica, provvedimenti dal contenuto atipico che devono ritenersi legittimi in presenza di stringenti presupposti di legge, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione: tali presupposti giustificano la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 07 aprile 2023, n. 2160, C.d.S., Sez. V, 21 febbraio 2017 n. 774; id., 22 marzo 2016, n. 1189; id., 5 settembre 2015, n. 4499).
Con specifico riferimento ai presupposti di adozione delle ordinanze sindacali gravate - che la società ricorrente contesta in prima battuta con riguardo all'attualità della situazione di pericolo per la salute pubblica - è stato chiarito che «anche il riscontro di uno stato dei luoghi che potrebbe divenire potenzialmente pericoloso per l'incolumità pubblica può legittimare il ricorso al potere extra ordinem da parte del Sindaco, non essendo necessario attendere l'attualizzarsi della minaccia. Difatti, la potenzialità di un pericolo grave per l'incolumità pubblica è sufficiente a giustificare il ricorso all'ordinanza contingibile e urgente, anche qualora essa sia nota da tempo o si protragga per un periodo senza cagionare il fatto temuto, posto che il ritardo nell'agire potrebbe sempre aggravare la situazione, nonché persino allorquando il pericolo stesso non sia imminente, sussistendo, comunque, una ragionevole probabilità che possa divenirlo, ove non si intervenga prontamente in seguito al riscontrato deterioramento dello stato dei luoghi» (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 11 luglio 2022, n. 4653, nonché, conformi, C.d.S., sez. IV, 22 marzo 2023, n. 2895, e T.A.R. Toscana, sez. III, 08 aprile 2023, n. 362).
Nel caso di specie, per stessa ammissione di parte ricorrente, la vicenda in contesa è originata da un sopralluogo del 2017 dell'Usl Umbria 1 – titolare dell'interesse all'igiene e alla salute pubblica – che accertando la presenza nelle stalle per l'allevamento di suini di coperture in cemento amianto, imponeva alla società proprietaria obblighi di bonifica e di rimozione, poi prorogati solo a seguito della presentazione da parte della G.o.l.c.a. di apposito DUVRI che recava un cronoprogramma degli interventi a scadenza annuale; seguiva nel 2021 un nuovo sopralluogo dell'Autorità sanitaria, che accertando l'inadempimento degli obblighi precedentemente assunti, interessava il Comune di Perugia affinché ne esigesse l'immediato rispetto, visti i potenziali e noti rischi per la salute derivanti dall'amianto. È indubitabile quindi la sussistenza di un potenziale pericolo per la salute pubblica, derivante dalle coperture in cemento amianto site sulle stalle e sugli altri fabbricati interessati, che quindi poteva legittimamente essere affrontato in via contingibile e urgente con le ordinanze impugnate.
[…] Allorché l'Asl nel 2021 accertava l'inadempimento a tali incombenti, erano trascorsi ben quattro anni dal primo sopralluogo; pertanto, l'attualità del pericolo per la salute pubblica si era sicuramente aggravato, inducendo l'autorità a richiedere al Comune un intervento immediato.
Anche la tesi di parte ricorrente secondo cui, essendo la presenza dell'amianto cosa nota da tempo ed essendo stati prorogati gli obblighi di bonifica, non esisteva alcuna necessità di provvedere in via d'urgenza ai sensi dell'art. 50 TUEL, è infondata, proprio perché «la sorveglianza sui manufatti in amianto o contenenti amianto va svolta di continuo, non potendosi mai escludere del tutto che nel corso del tempo i fenomeni atmosferici e naturali rendano pericolosi per la salute pubblica manufatti che fino a quel momento potevano definirsi sicuri ai sensi della l. n. 257/1992» (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 01 giugno 2020, n. 2087).
Quindi il presupposto circa l'esistenza di una situazione eccezionale ed imprevedibile va interpretato nel senso che non rileva la circostanza che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero a un evento nuovo e imprevedibile, bensì la sussistenza della necessità e urgenza attuali di intervenire a difesa degli interessi pubblici coinvolti, a prescindere dalla prevedibilità della situazione di pericolo che il provvedimento è volto a rimuovere. «In definitiva, quindi, il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza, perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell'attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio, sicché l'immediatezza dell'intervento urgente del Sindaco va rapportata all'effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento di adozione dell'ordinanza. Cosicché, la circostanza che la situazione di pericolo perduri da tempo può addirittura aggravare la situazione di pericolo» (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 04 dicembre 2019, n. 13898, nonché, C.d.S., sez. II, 22 luglio 2019, n. 5150).
Se anche è decorso del tempo dall'insorgenza della situazione di pericolo (nel caso di specie ben quattro anni) ciò non esclude l'attualità della stessa e l'urgenza di provvedere con ordinanza extra ordinem, perché proprio la reiterata inottemperanza all'ordine della P.A. rendeva ancora più stringenti ed indifferibili le necessità di bonifica accertate per la prima volta anni addietro e mai soddisfatte.