Il 04 Aprile 2024, l’Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna ha ufficializzato ed inaugurato il progetto SAVIA.

Questa iniziativa, realizzata in collaborazione con CINECA, Unioncamere, Università degli Studi di Bologna, Università degli Studi di Ferrara, ANCI ER ed UPI ER, è finalizzata alla realizzazione di soluzioni, basate sull’Intelligenza Artificiale, atte all’analisi delle leggi e delle iniziative legislative, ed i loro possibili effetti sul territorio[1].

 

Nello specifico, infatti, tra gli obiettivi perseguiti da SAVIA troviamo:

1)    Il miglioramento dell’efficienza delle procedure redazionali dei testi normativi;

2)    Il miglioramento della trasparenza dei processi legislativi e, conseguentemente, una maggiore partecipazione ad essi da parte dei cittadini;

3)    Lo sviluppo di strumenti a supporto delle procedure di valutazione degli effetti prodotti dalla normativa regionale;

Tale progetto[2], dunque, interessa da vicino numerose tematiche di estrema attualità che, pur non potendo, in questa sede, essere oggetto di una trattazione approfondita, meritano ugualmente di essere segnalate.

Prima fra tutte, il tema della qualità della legislazione, il quale, come noto, è concetto particolarmente ampio, potendo essere declinato  in chiave formale (ossia, come comprensibilità, chiarezza, coerenza ed attuabilità delle regole) e sostanziale (cioè, come reale livello di applicazione delle stesse, nonché come percentuale di effettivo raggiungimento degli obiettivi concreti prefissati)[3].

Ai fini di queste brevissime note, la prospettiva sostanziale pare essere quella di maggiore interesse: da questo specifico punto di vista, essa sembra risentire della crisi generalizzata che, oramai da diverso tempo, sta interessando la legge ordinaria; una crisi, invero, generata da diversi e plurimi fattori, quali l’espansione del ruolo dell’Esecutivo nella produzione legislativa di rango ordinario, con conseguente radicamento di prassi estremamente divergenti dal procedimento delineato dagli artt. 72 e ss. Cost, nonché il susseguirsi di crisi e situazioni emergenziali[4] che, richiedendo risposte (anche normative) particolarmente celeri[5], hanno a loro volta avuto un impatto significativo sul sistema delle fonti[6].

Conseguentemente, il tema della qualità sostanziale della normazione è venuto a scontrarsi con una sempre più impellente ed “ansiogena rincorsa delle decisioni rapide”, la quale “confligge in tutta evidenza con gli strumenti per la qualità della regolazione, che esigono tempo per conoscere (anche attraverso il confronto con tutti gli interessati), valutare ex ante l’impatto delle nuove norme, predisporre le misure idonee per poter svolgere una valutazione ex post”[7].

In un simile contesto, è oramai acquisita e consolidata una situazione in cui la legge ordinaria è perlomeno parzialmente incapace di regolare in maniera effettiva ed efficace la sopravvenuta complessità sociale e, anziché disciplinare, si ritrova ad inseguire il fatto[8].

L’esigenza, quindi, di dare risposta ai bisogni ed alle necessità di continuo emergenti dal corpo sociale, la sempre maggiore necessità di sapere tecnico-scientifico-specialistico al fine di regolare in maniera efficace fenomeni oltremodo complessi, ed infine lo stringente cronoprogramma di interventi e riforme, che rappresentano una vera e propria “condizionalità” all’accesso al sostegno finanziario previsto, nella ripresa post pandemia, dal Next Generation EU, impongono e rendono indefettibile l’adozione di iniziative volte ad un concreto incremento della qualità sostanziale della legislazione, ad una programmazione dell’azione legislativa di più ampio respiro, e conseguentemente al potenziamento degli strumenti dedicati “all’analisi ed alla verifica di impatto della regolazione, con particolare riferimento all’efficacia delle iniziative normative e agli effetti sui destinatari, anche mediante l’utilizzo di tecnologie innovative e dell’intelligenza artificiale”[9].

Tuttavia, gli studi e le indagini condotte su tali strumenti, ossia AIR[10], VIR[11] ed ATN[12], ci restituiscono un loro utilizzo sino ad ora occasionale ed estemporaneo, alla stregua di “meri adempimenti di carattere burocratico, privi di reale utilità, e concepiti come una giustificazione a posteriori delle scelte regolatorie compiute e non come uno strumento diretto, a monte, a orientare tali scelte”[13].

Tale circostanza, con riferimento alle Regioni, si è tradotta nella pressochè totale assenza di AIR e VIR, preferendo il Legislatore regionale ricorrere a strumenti diversi, quali le clausole valutative[14], con un’incidenza tale da non poter rappresentare, in ogni caso, una prassi consolidata[15].

Peraltro, le clausole valutative, essendo un istituto venutosi a determinare, perlomeno in parte, quale “bilanciamento”, volto a garantire il ruolo del Consiglio Regionale in seguito al rafforzamento dell’organo esecutivo regionale registratosi all’indomani della Legge Costituzionale n. 1 del 1999, parrebbero non del tutto idonee a realizzare una eventuale rimodulazione della politica regionale basata su circostanze e dati obiettivi[16]; è, inoltre, altresì da segnalare la problematica riguardante la loro effettività; infatti, come rilevato da attenta dottrina, “non risulta uno stretto legame tra attività di valutazione e successive innovazioni normative. L’attività di valutazione, infatti, non sembra avere un effetto diretto sulla successiva produzione normativa e sulle modifiche della relativa legislazione regionale, né, come in parte già anticipato, sembra che l’attività di valutazione sia capace di vincolare in tal senso Giunta e Consiglio.”[17]

Alla luce dell’inquadramento della tematica, e delle problematiche ad esso connesse, pare ora possibile formulare una prima valutazione, in linea di massima positiva, del progetto SAVIA della Regione Emilia-Romagna.

Infatti, l’utilizzo di forme di Intelligenza Artificiale è uno strumento potenzialmente applicabile “in tutte le fasi del ciclo regolatorio, durante l’analisi ex ante e le valutazioni ex post, in sede di consultazione e coinvolgimento degli stakeholders e nella fase di applicazione delle regole e di enforcement”[18].

D’altro canto, ne sono stati evidenziati anche i vari possibili rischi (dalla qualità dei dati raccolti tramite l’IA alle possibili discriminazioni, fino ad arrivare alle problematiche legate alla garanzia di taluni diritti fondamentali, primo fra tutti quello alla privacy dell’individuo), arrivando una parte della dottrina a formulare l’interrogativo inerente al “se la decisione legislativa presa in base ad algoritmi o con il concorso di ICT si ponga al di fuori del modello della decisione politica in senso classico, ossia quella legittimata dalla rappresentanza politica generale”[19].

Tuttavia, ferma dovendo rimanere l’assoluta incompatibilità con i principi di una democrazia rappresentativa di tutte quelle tecnologie “che porterebbero a depotenziare gli aspetti qualificanti di un giusto processo di decisione parlamentare, a partire dalle tradizionali garanzie di pubblicità, trasparenza, libertà della discussione e genuinità della deliberazione”[20], il progetto SAVIA sembra muoversi in una prospettiva a prima vista estranea a tutte le problematiche inerenti ad utilizzo dell’IA e possibile opacità della decisione assunta, andando infatti ad agire non tanto sull’iter della decisione politica, quanto piuttosto sull’istruttoria e sulla raccolta di informazioni che di essa rappresentano la fase preparatoria, essendo in definitiva riconducibile a quei modelli (quale quello dell’Unione Europea), che si pongono esclusivamente l’obiettivo di fornire supporto all’esercizio delle funzioni legislative dei competenti organi costituzionali.

Pertanto, posto che per una valutazione compiuta sarà necessario attendere i dati derivanti dall’applicazione concreta del sistema, pare potersi formulare l’auspicio che, se associato ad un uso effettivo dei già previsti strumenti volti ad incrementare la qualità della legislazione, il sistema SAVIA possa rappresentare un primo viatico per una rinnovata capacità della legge ordinaria (a livello sia regionale che, auspicabilmente, statale) di rispondere agli stimoli della realtà, e dunque per una sua nuova centralità.

 

[1]Per un primo, sommario, inquadramento del progetto, vedasi la scheda del medesimo, disponibile sul sito https://www.forumpachallenge.it;

[2] Informazioni maggiormente dettagliate sono reperibili sul sito https://assemblealegislativa.github.io/savia/;

[3] Cfr., almeno, M. De Benedetto, M. Martelli, N. Rangone, La qualità delle regole, Bologna, 2011; M. De Benedetto, Qualità della legislazione tra scienza, tecnica e tecnologia: prime riflessioni, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2022, 384 ss.

[4] Venutesi a determinare in conseguenza del diffondersi della pandemia da virus SARS-COV 2 prima, e dallo scoppio della guerra tra Russia ed Ucraina poi.

[5] In E. Griglio, Il drafting normativo nelle torsioni del sistema delle fonti tra emergenza pandemica ed interventi per la ripresa, in V. Di Porto, E. Espa (a cura di), L’analisi di impatto e gli altri strumenti per la qualità della regolazione, Annuario 2021, Napoli, 2022, pag. 69, si pone l’accento su “l’incrementata dipendenza del sistema delle fonti da dinamiche e fattori esogeni”.

[6] Cfr., ad es., M. Luciani, Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza, in Rivista AIC, n. 2/2020, 109 ss; R. Romboli, L’incidenza della pandemia da Coronavirus nel sistema costituzionale italiano, in Consulta on line, n. 3/2020, 513 ss.

[7] Cfr. V. Di Porto, E. Espa, La qualità della regolazione tra pandemia, crisi internazionali e PNRR, in V. Di Porto, E. Espa (a cura di), L’analisi di impatto e gli altri strumenti per la qualità della regolazione, Annuario 2021, Napoli, 2022  cit. pag. 18.

[8] Per A. Ruggeri, Ha ancora un futuro la legge quale strumento primario di normazione e di direzione politica?, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2021, 568 ss, cit. pag. 575, “E’ ormai provato, infatti, che la macchina delle leggi non è in grado di sfornare con la necessaria rapidità prodotti adeguati a far fronte a bisogni a getto continuo emergenti dal tessuto sociale, alla cui cura pertanto principalmente si dedica il Governo, peraltro con molto affanno e complessive carenze sovente esibite dagli atti man mano adottati”.

[9] Cfr. M. Rubechi, PNRR: le nuove sfide per migliorare la qualità della regolazione, in Studi Urbinati, n. 3-4/2021, 127 ss, cit. pag. 138.

[10] L’AIR (Analisi di impatto della regolazione) viene definita dall’art. 14, L. n. 246 del 2005, come “valutazione preventiva degli effetti di ipotesi di intervento normativo ricadenti sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, mediante comparazione di opzioni alternative»”

[11] Dapprima, L’articolo 1 della legge 17.05.1999, n. 144 ha previsto che «le amministrazioni centrali e regionali […] istituiscono e rendono operativi […] propri nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici» che operano in raccordo fra loro e con il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici del Ministero dell’economia; successivamente, l’art. 14, comma 4 della Legge 28.11.2005, n. 246, ha affermato che la Verifica di impatto della regolamentazione (VIR) “consiste nella valutazione, anche periodica, del raggiungimento delle finalità e nella stima dei costi e degli effetti prodotti da atti normativi sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull'organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni

[12] L'accordo 2007 fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, le Province, i Comuni e le Comunità montane in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione per il miglioramento della qualità della regolazione afferma che l’Analisi Tecnico Normativa (ATN) verifica l'incidenza della normativa proposta sull'ordinamento giuridico vigente e la sua necessità, dà conto della sua conformità alla Costituzione e alla disciplina comunitaria nonché dei profili attinenti al rispetto delle competenze delle Regioni e delle autonomie locali e ai precedenti interventi di delegificazione. Dà conto, inoltre, della correttezza delle definizioni e dei riferimenti normativi contenuti nel testo della normativa proposta, nonché delle tecniche di modificazione e abrogazione delle disposizioni vigenti, riportando eventuali soluzioni alternative prese in considerazione ed escluse.

[13] Tale espressione si ritrova nel parere della Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del Consiglio di Stato fornita sullo schema del dpcm n. 169/2017, richiamato in nota da D. Zaottini, L’AIR e la VIR, in V. Di Porto, E. Espa (a cura di), L’analisi di impatto e gli altri strumenti per la qualità della regolazione, Annuario 2021, Napoli, 2022,  35 ss, cit. pag. 40.

[14] M. Picchi, Gli strumenti di analisi e valutazione delle politiche pubbliche a livello regionale e la loro attuazione, in F. Dal Canto, A. Sperti (a cura di), Gli strumenti di analisi e valutazione delle politiche pubbliche, Torino, 2022, 73 ss., cit. pag. 90, definisce le clausole valutative come “specifici articoli inseriti nella legge, che impongono al soggetto incaricato dell’attuazione, solitamente la Giunta regionale, un mandato informativo: cioè, l’obbligo di raccogliere, elaborare ed infine comunicare al Consiglio Regionale una serie di informazioni selezionate, per verificare se la normativa in questione è stata attuata e quali sono stati gli effetti scaturiti per i destinatari della legge e l’intera collettività regionale.”

[15] Cfr. P. Colasante, La qualità della regolazione nelle Regioni, in V. Di Porto, E. Espa (a cura di), L’analisi di impatto e gli altri strumenti per la qualità della regolazione, Annuario 2022, Napoli, 2024, 218 ss.

[16] Sul punto, si consideri come, usualmente, l’organo a cui viene attribuita la funzione di rendicontazione è proprio la Giunta Regionale.

[17] Cfr. T. F. Giupponi, C. Caruso, Qualità della legislazione e valutazione delle politiche pubbliche: le clausole valutative in alcune esperienze regionali, in Istituzioni del federalismo/Quaderni, n. 1/2011, 39 ss, cit. pag. 53.

[18] Cfr. E. Cavalieri, Il quadro istituzionale ed europeo, in V. Di Porto, E. Espa (a cura di), L’analisi di impatto e gli altri strumenti per la qualità della regolazione, Annuario 2021, Napoli, 2022, 21 ss., cit. pag. 28.

[19]Cfr. A. Cardone, Algoritmi e ICT nel procedimento legislativo: quale sorte per la democrazia rappresentativa?, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2022, 358 ss., cit. pag. 358.

[20] Cfr. R. Ibrido, Evoluzioni tecnologiche o involuzioni costituzionali? La “reigegnerizzazione del processo di decisione parlamentare, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2022, 292 ss., cit. pag. 300.