Com’è noto, abbiamo un (non invidiabile) primato, e cioè due diversi “manuali” per la redazione delle leggi: Camera, Senato e Presidenza del Consiglio seguono le “Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi” del maggio 2001, mentre Regioni e Province autonome seguono le “Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi”, manuale promosso dalla Conferenza dei presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e Province autonome, con il supporto scientifico dell’OLI (Osservatorio legislativo interregionale), del dicembre 2007.

Nel 2007 questo non invidiabile primato ha rischiato di essere cancellato, perché un accordo (in sede di Conferenza unificata) del 29 marzo tra Governo, Regioni e autonomie locali prevedeva all’art. 14 l’impegno dello Stato, delle Regioni e delle Province autonome ad unificare i manuali statali e regionali in materia di drafting di testi normativi.  

 

Tale previsione non è stata attuata e oggi, 11 marzo 2024, la Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali ha presentato in un seminario l’aggiornamento del suo manuale: non quindi la unificazione dei due manuali esistenti, ma una revisione e arricchimento del suo manuale del 2007, cui però hanno lavorato, insieme a dipendenti di 11 Regioni, prevalentemente dei Consigli regionali ma anche delle Giunte (Emilia Romagna, Valle d’Aosta, Sicilia, Lombardia, Puglia), anche l’Accademia della Crusca, l’Associazione per lo sviluppo delle politiche pubbliche (ASVAPP), il Senato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Conferenza dei Presidenti, la LUISS Guido Carli, l’Istituto di Informatica giuridica e sistemi giudiziari (IGSG-CNR), l’Istituto di studi sui Sistemi Regionali, Federali e sulle Autonomie del CNR (ISSIRFA).

Non è la versione definitiva con la quale si celebreranno i 30 anni dal primo manuale della Regione toscana, 1984 – 2024, intitolato “Suggerimenti per la redazione di testi normativi”, che sarà presentata dopo il periodo estivo, ma la sua lettura è di sicuro interesse, anche ora, perché i contenuti principali non potranno essere sovvertiti.

Nelle considerazioni finali del primo testo del manuale del 1984 si ammette che si tratta di un lavoro imperfetto e che molti limiti denuncerà quando verrà messo concretamente alla prova. Ma nella scelta tra il continuare a riflettere e ad affinare questi suggerimenti e invece immetterli il prima possibile in campo abbiamo optato, si disse allora, per la seconda, nella convinzione che il confronto con la realtà è sicuramente il mezzo più efficace per affinarli, giorno per giorno.

Quel che colpisce, in questa nuova edizione del manuale regionale sulle  Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi, è la sua estensione ad argomenti nuovi rispetto al testo originario, rimasto in gran parte immutato, aggiunti con la denominazione di “Appendici”; cinque appendici dedicate alla valutazione degli impatti della legislazione regionale; alle consultazioni pubbliche; all’impiego di strumenti informatici per migliorare la qualità del testo normativo (nel testo del 2007 l’impiego di strumenti informatici era previsto solo per il controllo della qualità linguistica del testo normativo); alla comunicazione istituzionale pubblica e, infine,  alle clausole formative.

Il nuovo manuale regionale, quindi, non si occupa solo di drafting formale, di buona scrittura dell’atto normativo, ma anche di AIR, di consultazioni, di intelligenza artificiale, di errori evidenziabili con strumenti automatici di controllo, di comunicazione e clausole formative: vediamo come.

Prima appendice: valutazione degli impatti della legislazione regionale.

Il nuovo manuale regionale prende atto che il ruolo dei Consigli regionali rischia di diventare recessivo rispetto al ruolo dei Presidenti eletti direttamente dal corpo elettorale. E allora punta a rafforzare il ruolo delle leggi regionali, non solo nella loro redazione formale, ma anche nella valutazione preventiva, tramite l’AIR,  degli effetti prodotti, seguita dal controllo sull’attuazione delle leggi e dalla valutazione sull’efficacia delle nuove politiche. Si propone, inoltre, di introdurre nelle leggi di particolare rilievo clausole valutative e cioè articoli di legge che stabiliscono gli oneri informativi a carico della Giunta e degli altri eventuali soggetti attuatori.

Seconda appendice: le consultazioni pubbliche.

Il manuale richiama le linee guida per le consultazioni pubbliche del Senato. Si parla di una durata compresa tra le 6 e le 12 settimane, con un’adeguata informazione sugli enti consultati e sugli effetti sulle decisioni assunte. Si prevede, inoltre, che gli Uffici amministrativi devono farsi carico della pubblicazione annuale di un Rapporto sulle consultazioni svolte.

Terza appendice: impiego di strumenti informatici per migliorare la qualità del testo normativo.

 L’appendice ci dice che è possibile l’uso di applicazioni informatiche per migliorare la qualità linguistica degli atti normativi. Si può calcolare la lunghezza di una frase conteggiando il numero dei caratteri, sillabe e parole: tali conteggi sono espressi attraverso i c.d. indici di leggibilità. L’indice di Flesch è usato per valutare se un testo può essere letto e compreso da un vasto numero di persone, basandosi sulla lunghezza di parole e periodi. E’ molto probabile che l’eliminazione di qualche parola superflua, o l’inserimento di una punteggiatura adeguata, o la suddivisione in più commi rendano la lettura più scorrevole e la comprensione più facile.

Preferibilmente la frase principale precede le proposizioni subordinate; i parser sono software utilizzati per il riconoscimento automatico di testi scritti. Un buon parser consente di riconoscere la proposizione principale e segnalare la sua posizione rispetto alle proposizioni subordinate.

Seguono suggerimenti e prescrizioni con riferimento ai §§ del testo attuale:

• in tema di stile (§3) si consiglia di non perseguire l’eleganza o la sinteticità a scapito della completezza ed univocità. Il riconoscimento e la segnalazione di aggettivi è possibile con l’uso di parser linguistici e possibile è anche la segnalazione della presenza di parole inutili;
• con parser è possibile accertare la doppia negazione, che è da evitare (§7); e da evitare è anche la formulazione “e/o”, del pari accertabile (§9);
• altri suggerimenti riguardano i §§ 19, 24, 25, 27, 29, 37 del manuale attuale.

Quarta appendice: comunicazione istituzionale pubblica.

Il manuale attuale, se il testo normativo costituisce una disciplina organica di una determinata materia, si limita a dettare (§§ 55) la sequenza delle disposizioni dell’atto: prima la parte introduttiva, seguita da una parte principale e da una finale contenente disposizioni sull’attuazione dell’atto, disposizioni di coordinamento, transitorie, abrogative e sulla copertura finanziaria.

L’appendice aggiunge la necessità della comunicazione pubblica che ha la finalità di promuovere e facilitare la diffusa comprensione del testo e quindi la più facile applicazione di quest’ultimo, contenente una descrizione concisa e semplificata, ma rigorosa, del testo dell’atto normativo. L’attuale comunicazione non aiuta a capire appieno gli obiettivi e i contenuti dell’atto normativo, le nuove regole, i termini da rispettare e le possibili sanzioni.

Si richiede dunque una descrizione concisa e semplificata, ma rigorosa, che ha bisogno della collaborazione degli uffici legislativi con gli uffici competenti per le attività di comunicazione.

Quinta appendice: clausole formative.

Si tratta di una assoluta novità, esistente in Francia. Se è necessaria una apposita attività formativa del personale che dovrà dare attuazione all’atto normativo, occorre prevedere apposite disposizioni introdotte nello stesso atto normativo con le quali si posticipa la decorrenza della legge, o di alcune sue parti, fino alla conclusione della necessaria attività formativa. Le clausole formative prevedono l’istituzione e la frequenza di specifici corsi di formazione rivolti al personale pubblico che avrà il compito di dare attuazione alla nuova normativa.

Qualche considerazione finale.

Tutte le Regioni, di fatto o con decisioni degli Uffici di presidenza consiliari, hanno imposto agli uffici il rispetto del manuale regionale. Non sappiamo se tale obbligo è stato sempre osservato, ma una diffusa applicazione non può essere negata. I contenuti delle cinque appendici vanno oltre il drafting formale, cioè la scrittura dell’atto normativo, ma non basta imporne il rispetto senza farsi carico della adeguatezza degli uffici consiliari che le devono applicare; le clausole formative servono a questo.

Il gruppo di lavoro autore del nuovo testo ha coinvolto, oltre alle Regioni e Province autonome, anche funzionari di Camera, Senato e Presidenza del Consiglio per i quali AIR, verifica dell’attuazione delle leggi, valutazione delle politiche pubbliche e comunicazione pubblica sono adempimenti già previsti ma poco attuati; c’è il rischio che lo stesso accada per le Regioni le quali, però, hanno bisogno di rivalutare i Consigli regionali cui è stata sottratta la nomina dei presidenti delle Giunte.

Fino a qualche anno fa il rispetto delle regole del drafting formale nella stesura di atti normativi era considerato utile ed opportuno, ma si riteneva che non fosse imposto dalla Costituzione. Oggi, invece, alcune sentenze della Corte costituzionale (110/2023, 107/2017 e 70 /213), hanno considerato in contrasto con i principi di ragionevolezza, certezza del diritto e razionalità normativa le norme che possono dar luogo ad applicazioni “distorte o ambigue” che, in quanto tali, contrastano con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione. Le Regioni quindi e le Province autonome non potranno considerarsi soddisfatte se seguono le regole del drafting formale contenute nelle Regole e suggerimenti del 2007, perché quelle regole, quando saranno definitivamente approvate, imporranno anche la valutazione di impatto della nuova normativa, prima e dopo la sua approvazione, la sua verifica con la consultazione dei soggetti interessati, e una comunicazione “concisa e semplificata”, perché i destinatari ne siano adeguatamente informati, dato che si pretende da loro il rispetto delle nuove regole. Un passo avanti dunque, se alle norme seguiranno i fatti.