1. Come è noto anche il Senato ha istituito il suo Comitato per la legislazione che, insieme al Comitato della Camera, ha iniziato un’indagine conoscitiva (9 gennaio 2024, da concludersi entro il 30 settembre) che ha, tra i suoi scopi, anche quello di raccogliere elementi di analisi e di valutazione sulla redazione dei testi normativi, considerata carente sul piano strutturale e lessicale.
Molti degli interventi hanno riguardato gli altri temi oggetto dell’indagine conoscitiva e cioè i decreti legge, il monocameralismo alternato e le leggi di delega, i testi unici e i codici di settore, ma non sono mancate indicazioni e proposte sulla qualità della normazione.
Sui siti delle due Camere si possono ascoltare gli interventi e spesso anche leggere i testi dei documenti inviati dagli intervistati dopo la consultazione. Poiché il dibattito è stato strozzato dalla tirannia dei tempi, bisognerà aspettare la relazione finale per vedere quale sarà l’accoglimento delle proposte avanzate,[1]tenendo anche conto del disegno di legge governativo del 4 giugno dedicato alla semplificazione, ma anche al miglioramento della qualità della normazione, che, fra l’altro prevede la Valutazione di impatto generazionale (VIG) sugli effetti ambientali e sociali ricadenti sui giovani e sulle generazioni future.
2. Comincio col riferire una proposta molto innovativa, anche se di difficile attuazione, ripresa dal Regno Unito, dove la scrittura degli atti normativi del Governo è attribuita all’Office of Parliamentary Counsel (OPC), cioè a un organo del Dipartimento che assiste il Primo ministro e l’Ufficio di gabinetto. Un organo, dunque, mutatis mutandis, assimilabile al nostro Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) presso la Presidenza del Consiglio.
L’idea teorica che c’è dietro è che il drafting sia una disciplina giuridica specialistica, distinta dagli altri ambiti del diritto e debba dunque essere affidata a drafter che siano specialisti della materia e non a giuristi esperti del singolo settore del diritto di volta in volta disciplinato dall’atto normativo che si va a redigere. Questo ovviamente non vuol dire che i giuristi esperti della materia siano esclusi dal lavoro dei primi; è il momento della scrittura formale che deve essere esclusivamente affidato ad esperti di drafting, anche se in stretto coordinamento con i giuristi esperti della singola materia coinvolta.
Nel Regno Unito il prodotto normativo è dunque “perfetto” in termini di qualità della legislazione sin dall’inizio, mentre nell’Europa continentale si è sviluppata la tradizione di un controllo parlamentare a valle sulla qualità della legislazione. E il sistema è esportabile, come è dimostrato dal fatto che è stato adottato in Grecia.
3. La previsione di un organo tecnico a livello governativo è stata ritenuta necessaria anche per la redazione di testi unici o di settore: anche qui, sulla base di collaudate esperienze di altri paesi europei e distinguendo tra la codification à droit constant e la codification à droit non costant. E’ stata auspicata una regia complessiva, supportata da una robusta e qualificata struttura tecnico-giuridica, in grado di assicurare una metodologia univoca di redazione dei testi unici e dei codici di settore.
Nel nostro Paese la codificazione è compiuta dal Governo senza l’ausilio di alcun organo tecnico e i principi e criteri direttivi contenuti nelle leggi di delega contengono per lo più indicazioni riguardanti le politiche del decreto legislativo, piuttosto che obiettivi di miglioramento della qualità della legislazione.
4. Molto resta da fare anche sul piano del drafting formale cioè delle regole e suggerimenti su come scrivere gli atti normativi, perché le regole e suggerimenti seguiti dal Governo e dalle Camere sono diversi da quelli seguiti dalle Regioni. In Conferenza unificata, il 9 marzo 2007, Governo, Regioni e Autonomie locali si accordarono per unificare i due “manuali”, ma sono passati 17 anni senza che l’accordo sia stato attuato.
L’art. 14 dell’accordo del 29 marzo 2007 prevede che “lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano si impegnano ad unificare i manuali statali e regionali in materia di testi normativi”: il drafting formale non comporta scelte politiche e pertanto è ragionevole pensare, è stato detto, che la istituzione di un autorevole organo tecnico, paritetico, possa risolvere il problema, oggi però complicato dal fatto che le Regioni, nel marzo scorso, hanno redatto, da sole, una rilevante integrazione del loro “manuale”, cui sono state aggiunte cinque appendici dedicate ad argomenti diversi dal drafting formale come la valutazione degli impatti delle leggi regionali, le consultazioni pubbliche, l’impiego di strumenti informatici per migliorare la qualità del testo normativo, la comunicazione pubblica e le clausole formative.
5. Come risulta dalle relazioni annuali con le quali il Governo informa le Camere sull’attuazione dell’AIR (Analisi di impatto della regolazione), vi è un costante miglioramento, ma ancora assistiamo a decreti legge o disegni di legge governativi non accompagnati dalla relazione AIR, anche nei casi in cui è obbligatoria, o dalla relazione tecnico normativa ATN, sempre richiesta.
Se manca la scheda finanziaria che quantifica e copre le maggiori spese o minori entrate il procedimento legislativo si ferma, non parte, cioè non viene assegnato ad una Commissione per il suo esame: se invece mancano le relazioni ATN o AIR (quando prevista), il procedimento legislativo inizia lo stesso. Il mancato inizio del procedimento legislativo per mancanza delle relazioni ATN o AIR (se richiesta), potrebbe aiutare lo stesso Governo a superare le resistenze al suo interno che finora hanno avuto la meglio.
6. Non sono mancati inviti ad altre proposte, che i Comitati valuteranno, accompagnate tutte dall’invito a non aspettarsi che facciano miracoli perché, si è detto, per eliminare la cattiva qualità della normazione, occorre agire sulla Pubblica Amministrazione e sulla politica.
Per decenni le pubbliche Amministrazioni hanno identificato il risultato col rispetto delle procedure, mentre il risultato che conta è realizzare un servizio utile per la collettività. E la politica ha troppi interpreti che la vivono come professione e non come attività svolta a favore di altri.
Sulla qualità della normazione pesa ancora l’idea sbagliata secondo la quale le regole, i tempi e i procedimenti necessari per avere buone leggi ed eliminare il troppo diritto sono un’indebita invasione di campo della politica, mentre invece gli strumenti e le procedure per legiferare meglio hanno lo scopo di sostenere il processo decisionale politico, non di sostituirlo.
Qualche cenno finale, senza pretesa di completezza, alle proposte alle quali i Comitati dovranno rispondere:
- Aggiornamento delle regole del drafting formale delle Camere perché risalgono al 2001, meglio se d’intesa con le Regioni che però le loro regole del 2007 le hanno già aggiornate e le presenteranno dopo l’estate (vedi il n. 4);
- un migliore raccordo tra Uffici legislativi dei Ministeri, Segreterie delle Commissioni parlamentari e Comitati per la legislazione perché, se la chiarezza non appartiene in origine alla produzione normativa, la si potrebbe utilmente recuperare a valle cancellando norme superate, disapplicate o contraddittorie;
- nuova previsione del Comitato paritetico tra le Assemblee legislative statali e regionali, come sede di dialogo e condivisione tra i rappresentanti delle Assemblee legislative;
- fatta una legge, la sua valutazione sugli effetti prodotti è necessaria per valutare se intervenire nuovamente per il mancato o diverso raggiungimento degli obbiettivi perseguiti, ma fino ad oggi la VIR è sostanzialmente al palo. I Comitati per la legislazione, con la collaborazione di una adeguata struttura tecnica, potrebbero supplire all’inadempimento governativo;
- poiché le Autorità indipendenti vantano varie esperienze sulla qualità della regolazione e sulla valutazione di impatto, è stata proposta la previsione su di loro di una Commissione parlamentare;
- si è proposto, infine, l’utilizzo dell’intelligenza artificiale per una migliore scelta normativa, lessicalmente chiara, non ripetitiva di altre leggi e che verifichi l’impatto di sostenibilità con la giurisprudenza costituzionale. Naturalmente, rimarrebbe al Parlamento la decisione politica finale, anche se contrastante con i suggerimenti dell’intelligenza artificiale.
[1] Le audizioni sono iniziate il 9 gennaio con il prof. Cintioli e proseguite con il cons.Di Porto, i prof. Mirabelli, Lippolis, Frosini, Cartabia, Marini, Luciani, Amato, Lupo, Celotto, Staiano, Calvano, Albanesi, Nicotra, Zaccaria, D’Alterio, Al Mureden, Natalini e il sottoscritto.