Nel periodo di riferimento Giugno-Settembre 2011, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (d’ora in poi, indicata con l’acronimo A.G.Com.), ha adottato rilevanti Delibere di natura regolamentare.
L’attività normativa dell’Autorità in questi mesi si è contraddistinta per un frequente utilizzo dei modelli atti a garantire la partecipazione dei privati al procedimento regolatorio: l’Amministrazione, quindi, ha avviato numerose consultazioni con le parti interessate, raccogliendo i relativi punti di vista tramite audizioni che hanno preceduto gli schemi di delibera, successivamente approvate dall’Autorità medesima tenuto conto delle osservazioni pervenute.
In proposito, si intende soffermare l’attenzione su:
A) la Delibera n. 353/11/CONS, intitolata «Nuovo regolamento relativo alla radiodiffusione televisiva terrestre in tecnica digitale, preceduto da consultazione pubblica», in Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 155 del 06/07/2011, Serie Generale[1]. La Delibera, in un’ottica di semplificazione e riordino normativo, ha inteso sostituire il precedente Regolamento relativo alla transizione alla radiodiffusione terrestre in tecnica digitale (in origine approvato con la Delibera n. 435/01/CONS e successive modificazioni ed integrazioni), con una nuova disciplina atta a recepire le modificazioni normative dell’Autorità intervenute medio tempore su tale materia.
Lo schema di delibera è stato oggetto di precedente consultazione pubblica (indetta con Delibera 212/11/CONS del 13 aprile 2011, pubblicato nel sito web dell’Autorità il 10 maggio 2011 e nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 110 del 13 maggio 2011), utile all’Autorità per raccogliere i punti di vista dei vari stakeholders, cui ha puntualmente risposto nelle osservazioni contenute nel preambolo della Delibera. La procedura d’adozione del regolamento, quindi, appare essere coerente con il modello partecipativo alla fase regolatoria, così come previsto, d’altronde, dall’Autorità stessa[2], e come indicato dalla stessa giurisprudenza amministrativa: «Anche nell'ambito dell'attività di regolazione delle Amministrazioni indipendenti opera il diritto al contraddittorio procedimentale, sia pure declinato nelle forme previste dagli speciali ordinamenti di settore (usualmente mediante forme di istruttoria pubblica e di audit), al fine di garantire l'acquisizione corretta e imparziale degli interessi privati coinvolti nell'esercizio del pubblico potere. Ne consegue che una regolazione che venga disposta senza contraddittorio con i soggetti interessati, dall'alto, senza il rispetto delle forme stabilite dalla stessa Autorità per l'acquisizione degli interessi da ponderare ai fini dell'adozione di atti generali, non può che dirsi viziata[3]».
In particolare, la delibera detta disposizioni relative alla tipologia e modalità di rilascio dei titoli abilitativi (dal Capo I al Capo IV), distinguendo fra fornitori dei servizi media audiovisivi lineari, di servizi ad accesso condizionato e operatori di rete, ma conformando, al contempo, il provvedimento amministrativo di rilascio – di competenza ministeriale – al modello dell’autorizzazione generale, così come d’altronde previsto dal Codice delle Comunicazioni elettroniche in materia di servizi delle telecomunicazioni. Si realizza, pertanto, l’uniformità regolatoria in ordine al rilascio dei titoli per la fornitura di servizi radiotelevisivi e di tlc, alla luce del progressivo processo di convergenza tecnologica fra le piattaforme trasmissive. Si tratta di un modello provvedimentale per definizione acefalo, in cui l’aspirante al titolo consegue lo stesso entro 30 giorni dalla presentazione della denuncia di inizio dell’attività al Ministero, in ragione del possesso dei requisiti di legge. Il soggetto aspirante sarà esonerato dal procurarsi in anticipo il titolo condizionante l’accesso al mercato, ma obbligato a denunciare l’avvio dell’attività all’autorità competente. Su quest’ultima graverà poi il compito di riscontrare l’esistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi necessari allo svolgimento del servizio.
Il regolamento, altresì, accoglie le osservazioni pervenute dalle emittenti locali – costrette a una migrazione forzata dalle frequenze della banda 800, a loro volta oggetto di un’asta a favore degli operatori mobili – in ordine alla possibilità di cessione della propria capacità trasmissiva ai fornitori di servizi media audiovisivi in ambito nazionale, anche attraverso la costituzione di consorzi o intese da parte di operatori di rete in ambito locale, al fine di coniugare la massima efficienza dell’uso dello spettro radioelettrico con il massimo grado del pluralismo nel settore locale.
Infine, il regolamento importa le regole già contenute nel Testo Unico dei servizi media audiovisivi, riservando un terzo della capacità trasmissiva alle emittenti locali, e prevedendo, all’atto della completa attuazione del piano di assegnazione delle frequenze, il tetto del 20% del totale dei programmi televisivi in ambito nazionale, nonché richiamando l’art. 43 del suddetto Testo Unico in ordine alla costituzione di posizioni dominati nel sistema integrato delle comunicazioni elettroniche (cd. SIC).
B) L’Autorità si è altresì avvalsa di meccanismi di co-regolamentazione attraverso l’istituzione di tavoli tecnici. In proposito, nel periodo di riferimento considerato, l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha adottato la Delibera 220/11/CSP, «Regolamento in materia di accorgimenti tecnici da adottare per l’esclusione della visione e dell’ascolto da parte dei minori di film ai quali sia stato negato il nulla osta per la proiezione o la rappresentazione in pubblico, di film vietati ai minori di diciotto anni e di programmi classificabili a visione per soli adulti ai sensi dell’articolo 34, commi 5 e 11, del Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici», in Gazzetta Ufficiale n. 184 del 9 Agosto 2011[4] . Il regolamento, che nel preambolo riassume le principali posizioni dei soggetti intervenuti e le relative osservazioni da parte dell’Autorità, disciplina l’attività di fornitura di servizi media audiovisivi, alla luce delle modifiche intervenute a livello europeo con la nuova Direttiva Servizi Media Audiovisivi (cd. Direttiva SMAV), a sua volta recepita dall’ordinamento interno.
In proposito, ai sensi dell’articolo 34, commi 5 e 11, del “Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici”, così come modificato dall’articolo 9 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 44 (cd. Decreto Romani), è stato attribuito all’Autorità il compito di adottare, attraverso procedure di co-regolamentazione, la disciplina di dettaglio contenente l’indicazione degli accorgimenti tecnicamente idonei a escludere che i minori vedano o ascoltino normalmente film ai quali sia stato negato il nulla osta per la proiezione in pubblico, film vietati ai minori di diciotto anni e programmi classificabili a visione per soli adulti.
Il decreto legislativo, pertanto, ha abilitato l’A.G.Com. a individuare – alla luce dell’apporto proveniente dai privati – le norme di condotta destinate a contemperare la pluralità di interessi contrapposti: la libertà di iniziativa economica delle emittenti, il diritto all’informazione dell’adulto e le esigenze sottese alla tutela del minore. L’attività dell’Autorità appare quindi essere doppiamente conformata: dall’alto, in ragione dei principi e criteri generali stabiliti nel comando politico in via inderogabile; dal basso, alla luce delle considerazioni proveniente dagli stakeholders ammessi a sedere al tavolo, ancorché in questo caso, a differenza del primo, la stessa A.G.Com. potrebbe motivatamente discostarsene.
A ben riflettere, quindi, il compito dell’Autorità si risolve nell’individuare la regola a carattere precauzionale atta a evitare che l’evento temuto - il danno alla personalità del minore inteso quale adulto in fieri - si verifichi in ragione del prevalere, in assenza di idonea regolamentazione, degli interessi economici degli operatori tramite nuove piattaforme trasmissive. La massima coesistenza tra valori confliggenti appare essere l’obiettivo ultimo della funzione regolatoria affidata all’Autorità.
Sicché, dal punto di vista operativo, l’A.G.Com. ha inteso costituire un tavolo tecnico aperto a tutti i soggetti interessati, al fine di esaminare le proposte in merito all’individuazione degli accorgimenti tecnici da adottare per il raggiungimento delle finalità indicate dall’articolo 34. L’Autorità, che ha provveduto a interpretare le norme suddette (Cfr. Allegato B alla Delibera: «Comunicazione del 22 luglio 2011 recante chiarimenti interpretativi sulla normativa in materia di diffusione sui servizi di media audiovisivi di film vietati ai minori di anni 18 e 14[5]»), ha individuato un sistema regolatorio a carattere “graduato”.
Il primo comma del suddetto art. 34 contiene una norma di portata generale destinata ai contenuti particolarmente offensivi, atta a vietare «le trasmissioni che, anche in relazione all’orario di diffusione, possono nuocere gravemente allo sviluppo fisico, psichico o morale dei minori o che presentano scene di violenza gratuita o insistita o efferata ovvero pornografiche»: il successivo comma 3 dello stesso articolo impone un divieto assoluto, escludendo la trasmissibilità di tali programmi nella fascia oraria compresa tra le ore 7 e le ore 23. Ne consegue che al di fuori di tale fascia oraria – ovvero, nelle ore notturne – l’utente adulto potrà avvalersi di misure tecnologiche, quali il parental control, che escludano l’accesso dei minori a tali programmi. In particolare, tali misure consistono nell’inserimento, da parte dell’utente maggiorenne, di un codice segreto personale, specifico e individualizzato che inibisca, una volta digitalizzato, l’accesso al minore.
Invece, per quanto riguarda le trasmissioni che presentino contenuti con potenziale lesivo di entità ridotta (contenuti che possono nuocere allo sviluppo fisico, mentale o morale dei minorenni), le misure precauzionali si identificano alternativamente nell’ora di trasmissione o nelle misure tecniche di parental control che assicurino, anche nelle ore diurne, l’esclusione dell’accesso a bambini e adolescenti.
La rigidità della norma si stempera ulteriormente alla luce del fatto che è fatta salva, in ogni caso, la libertà dell’utente maggiorenne di eliminare stabilmente la funzione di controllo parentale mediante procedure che saranno allo stesso comunicate secondo le predette modalità. L’utente potrà altresì, riattivare in ogni momento l’inibizione alla visione di tali programmi nonché ripersonalizzare il PIN. Inoltre, in base a quanto disposto dalle Delibere 606/10/CONS e 607/10/CONS, le disposizioni non si applicano, allo stato, ai programmi trasmessi su piattaforma ad accesso condizionato o WebTV o tramite Connected TV, in quanto oggetto di regolamentazione con separato provvedimento previa convocazione di apposito tavolo tecnico.
C) La rassegna normativa, infine, intende segnalare alcune Delibere che hanno modificato modalità e tempi del procedimento amministrativo all’interno dell’Autorità, nell’ottica dell’armonizzazione delle regole all’interno delle rispettive Direzioni: si tratta della Delibera n. 456/11/CONS, intitolata «Modifiche e integrazioni alla disciplina dei tempi dei procedimenti, approvata con delibera n. 401/10/CONS» in Gazzetta Ufficiale n. 189 del 16 Agosto 2011[6] e della Delibera n. 422/11/CONS, «Regolamento concernente le attività di vigilanza svolte dalla Direzione Reti e Servizi di Comunicazione Elettronica in ordine a segnalazioni, da parte di operatori di comunicazioni elettroniche e/o delle associazioni od organizzazioni rappresentative dei loro interessi di presunte violazioni di norme, regolamenti o provvedimenti dell’Autorità in materia di reti e servizi di comunicazione elettronica» (a sua volta precedentemente sottoposta a consultazione pubblica con Delibera n. l15/lllCONS del 10 marzo 2011), in Gazzetta Ufficiale, idem[7].
----------------------------
L’analisi dell’attività regolamentare dell’A.G.Com. nei mesi appena trascorsi conferma che, nell’attuale quadro istituzionale, le Autorità di settore si configurano come le destinatarie di un compito regolatorio inerente allo specifico settore affidato alle loro cure: «Il modello delle Autorità amministrative indipendenti si differenzia dalle Amministrazioni statali tradizionali, non solo per il contenuto eminentemente tecnico delle competenze attribuite, ma anche, e soprattutto, per l’attribuzione di funzioni tipicamente regolatorie, che si sostanziano nel potere di emanare vere e proprio regole di comportamento che vincolano gli operatori di settore nelle materie riservate alla sua competenza tecnica[8]».
di Marana Avvisati
[1] http://www.agcom.it/default.aspx?DocID=6564
[2] Regolamento concernente la procedura di consultazione di cui all'articolo 11 del decreto legislativo 10 agosto 2003, n. 259 - Delibera n. 453/03/CONS.
[3] Cfr.: T.A.R. Milano Lombardia sez. III, 11 ottobre 2010, n. 6913.
[4] http://www.agcom.it/default.aspx?DocID=6866
[5] http://www.agcom.it/Default.aspx?DocID=6890
[6] http://www.agcom.it/default.aspx?DocID=6887&Search=456
[7] http://www.agcom.it/default.aspx?DocID=6895
[8] Cfr.: Cons. Stato, Sez, VI, 21 marzo 2011, n. 1709.