Com'è noto, il D.L. n. 95/2012, conv. L. n. 135/2012, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini (SPENDING REVIEW)», all'art. 13, ha previsto l'istituzione, per lo svolgimento dell'attività di vigilanza nel settore assicurativo in luogo dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni provate e di interesse collettivo (ISVAP), dell'Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS).
Tale nuovo istituto, destinato a svolgere le funzioni già affidate all'ISVAP in materia dalla L. n. 576/1982 e dal Codice delle assicurazioni private (art. 13, c. 6), è anch'esso dotato, al pari dell'ISVAP, di «personalità giuridica di diritto pubblico» (art. 13, c. 2).
Esso, peraltro, sembra rispondere più coerentemente dell'ISVAP ai tratti distintivi della figura dell'autorità indipendente così come individuati dal Consiglio di Stato in sede consultiva (v. parere dell'Adunanza generale n. 1721del 6 maggio 2011) e, differenza dell'ISVAP, presenta una struttura organizzativa di vertice fortemente integrata con quella della Banca d'Italia.
Non solo, infatti, l'IVASS «opera sulla base di principi di autonomia organizzativa, finanziaria e contabile, oltre che di trasparenza e di economicità» (art. 13, c. 3), ma sia esso che i componenti dei suoi organi «operano con piena autonomia e indipendenza e non sono sottoposti alle direttive di altri soggetti pubblici o privati» (art. 13, c. 4). Esso, inoltre, «trasmette annualmente al Parlamento ed al Governo una relazione sulla propria attività».
Ai sensi dell'art. 13, cc. 10, 11, 12 e 13, d'altro canto, gli organi dell'IVASS, infatti, sono: il Presidente, rappresentato dal Direttore Generale della Banca d'Italia; il Consiglio, composto dal Presidente e da due consiglieri scelti tra persone di indiscussa moralità e indipendenza oltre che di elevata qualificazione professionale in campo assicurativo, nominati con DPR previa delibera del Consiglio dei Ministri, ad iniziativa del Presidente del Consiglio, su proposta del Governatore della Banca d'Italia e di concerto con il Ministro dello sviluppo economico; il Direttorio della Banca d'Italia, integrato con i due consiglieri testè indicati. Anche questi ultimi due consiglieri, come i membri del direttorio restano in carica sei anni, con possibilità di rinnovo per un ulteriore mandato (art. 13, c. 14).
Nell'ambito di tale struttura organizzativa, il Direttorio integrato viene ad assumere una posizione di netta preminenza rispetto agli altri due organi in ordine al governo dell'istituto.
Ad esso, infatti, «spetta l'attività di indirizzo e direzione strategica dell'IVASS e la competenza ad assumere provvedimenti aventi rilevanza esterna relativi all'esercizio delle funzioni istituzionali in materia di vigilanza assicurativa» (art. 13, c. 18).
Si prevede peraltro che, «nell'ambito delle proprie competenze», il Direttorio integrato possa «rilasciare deleghe al Presidente, a singoli consiglieri, a dipendenti dell'Istituto con qualifica dirigenziale o a Comitati, Commissioni o Collegi» (art. 13, c. 19), fermo restando che, in ogni caso rientrano nella sua «competenza esclusiva» l'approvazione della relazione annuale sopra richiamata e, si noti, l'«adozione di provvedimenti a carattere normativo» (art. 13, c. 20).
Il decreto-legge in questione, poi, prevedeva che, alla data della sua entrata in vigore, gli organi dell'ISVAP decadessero e che il relativo Presidente assumesse le funzioni di Commissario per l'ordinaria e straordinaria amministrazione dell'ente (art. 13, c 28).
Si prevedeva altresì che alla data di entrata in vigore dello Statuto dell'IVASS, detto Commissario decadesse automaticamente dalle sue funzioni, l'ISVAP venisse soppresso e l'IVASS succedesse in tutte le sue funzioni, le competenze, i poteri e in tutti rapporti attivi e passivi (art. 13, c. 31 e 32): data che poi, di fatto, ha coinciso con il 1° gennaio 1013.
Orbene, a partire da quest'ultima data, il Direttorio integrato dell'IVASS ha avuto effettivamente modo, fra l'altro, di adottare due provvedimenti a carattere normativo.
Il primo di essi è costituito dal provvedimento n. 3 del 21 maggio 2013, recante «Disposizioni di attuazione dell'articolo 62 del regolamento ISVAP n. 21 del 28 marzo 2008 e successive modificazioni ed integrazioni, concernente gli obblighi e le modalità di trasmissione delle comunicazioni sistematiche delle basi tecniche dei prodotti vita ai sensi degli articoli 32, comma 6, e 190, commi 1 e 2, del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 – Codice delle assicurazioni private».
Si tratta dunque, come è dato evincere dalla stessa intitolazione dell'atto, di un provvedimento di carattere normativo attuativo di una disposizione contenuta in un precedente regolamento dell'ISVAP, laddove si era previsto, appunto, che le modalità e i termini della comunicazioni sistematiche in questione venissero stabiliti dall'ISVAP «con apposito provvedimento».
Il secondo provvedimento di carattere normativo è costituito dal provvedimento n. 5 del 4 giugno 2013, recante «Modifiche ai regolamenti ISVAP del 2 gennaio 2008 n. 10, del 18 febbraio 2008 n. 14, del 4 agosto 2008 n. 26 e del 10 marzo 2010 n. 33», il cui oggetto risulta, anche qui, sufficientemente evidenziato dalla relativa intitolazione.
Nei provvedimenti in questione si possono cogliere, sotto il profilo formale, elementi sia di continuità che di discontinuità con la precedente attività normativa dell'ISVAP.
Un primo elemento di continuità è rappresentato dalla denominazione di provvedimento conferita ad entrambi: denominazione che, nel primo caso, come si è poc'anzi riportato, veniva utilizzata nella stessa disposizione regolamentare che a suo tempo aveva previsto l'adozione dell'atto, e che, nel secondo caso, risponde ad una prassi consolidata secondo la quale gli atti normativi di modifica di regolamenti dell'ISVAP venivano denominati, per l'appunto, «provvedimenti», e riportavano la numerazione progressiva di tutti i provvedimenti dell'istituto, di carattere normativo e non.
Un ulteriore elemento di continuità è rappresentato dalla concreta utilizzazione, in sede di adozione di entrambi i provvedimenti, di una procedura di pubblica consultazione, secondo quanto previsto dall'art. 23 della L. n. 262/2005 per i provvedimenti dell'ISVAP aventi contenuto regolamentare: procedura avviata appunto, in ambedue i casi, con la pubblicazione sul sito istituzionale dell'IVASS di un apposito documento di consultazione.
Un elemento di discontinuità invece, peraltro del tutto ovvio, è rappresentato dalla numerazione assegnata in generale ai provvedimenti dell'IVASS, fra cui i due in questione: numerazione che, anziché riprendere e proseguire quella dei provvedimenti dell'ISVAP, ormai giunta addirittura a quota 3020, è stata fatta invece, questo punto, ricominciare dall'inizio.
Un ulteriore elemento di discontinuità è costituito dalla mancata pubblicazione, in entrambi i casi, di una relazione illustrativa di accompagnamento del provvedimento, quale quella prevista dal solito art. 23 della L. n. 262/2005: relazione illustrativa che, invece, era stata in passato generalmente pubblicata anche per i provvedimenti dell'ISVAP di carattere normativo non denominati regolamenti.