Introduzione

1.    Nel quadrimestre esaminato (novembre 2012 - febbraio 2013) è stata approvata la Legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea. Dato l’estremo interesse ai fini di questa Rubrica di alcuni articoli di tale legge (peraltro, «una delle più rilevanti riforme di sistema approvata nella XVI legislatura», come è stato sottolineato da A. Esposito, La legge 24 dicembre 2012, n. 234, sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea. Parte I – Prime riflessioni sul ruolo delle Camere, in www.federalismi.it, n. 2/2013, p. 2), si è ritenuto opportuno dedicare interamente questo numero all’illustrazione degli articoli contenuti nel Capo II della legge, quello cioè dedicato alla Partecipazione del Parlamento alla definizione della politica europea dell’Italia e al processo di formazione degli atti dell’Unione europea (artt. 3-17): d’altronde, proprio nei numeri scorsi di questa Rubrica si era dato conto delle varie fasi dell’iter del disegno di legge in Commissione ed in Assemblea al Senato. Gli altri Capi della legge sono invece ora illustrati, in questo numero dell’Osservatorio, nella Rubrica dedicata alle Fonti dell’Unione europea e internazionali.

2.    La l. n. 234/12 abroga la c.d. legge Buttiglione (l. 4 febbraio 2005, n. 11), fino ad oggi disciplinante la materia. Si compone di nove Capi. Oltre alle norme contenute nel Capo I, recante Disposizioni generali (artt. 1-2), e nel Capo IX, recante Disposizioni transitorie e finali (artt. 53-61), la legge regola la c.d. fase ascendente del processo di partecipazione dell’Italia all’Unione europea (dal punto di vista della partecipazione del Parlamento nel Capo II; del coordinamento operato dal Governo nel Capo III; della partecipazione delle regioni, delle provincie autonome e delle autonomie locali nel Capo IV; della partecipazione delle parte sociali e delle categorie produttive al processo di formazione degli atti dell’Unione europea nel Capo V); la c.d. fase discendente nel Capo VI; il contenzioso nel Capo VII; gli aiuti di stato nel Capo VIII.

3.    La ratio delle norme introdotte nel Capo II della legge, che qui specificamente interessa, può rinvenirsi nell’esigenza di dare seguito legislativo alle novità del Trattato di Lisbona: in particolare all’art. 12 ed ai Protocolli n. 1 e n. 2 del Trattato, dove sono riconosciute prerogative di natura collaborativa in capo ai Parlamenti nazionali (per una sintetica panoramica di tali istituti cfr. il primo numero di questa Rubrica, 2011), ma anche all’implicito riconoscimento operato dallo stesso art. 12 circa il rafforzamento delle funzioni di indirizzo e controllo di ciascun Parlamento nazionale sull’azione del rispettivo Governo nelle sedi decisionali europee (come ben evidenzia A. Esposito, La legge 24 dicembre 2012, n. 234, cit., p. 6). Appare d’altronde significativo in tal senso, a sottolineare il ruolo fondamentale svolto dalle Camere, che all’art. 3 della l. n. 234/12 sia citato, tra i principi che ispirano la disciplina del processo di partecipazione dell’Italia alla formazione ed all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, il principio di partecipazione democratica.

Nella disciplina contenuta nel Capo II della l. n. 234/12 il ruolo delle Camere nella c.d. fase ascendente si concretizza in particolare attraverso:

a) gli obblighi informativi del Governo nei confronti del Parlamento. Tali obblighi sono in particolare riconnessi alla posizione del Governo da assumere in vista delle riunioni di organi dell’Unione europea che devono essere svolte oppure in relazione alle risultanze delle riunioni già svoltesi (art. 4); alle iniziative volte alla conclusione di accordi in materia di finanzia pubblica (art. 5); agli atti, progetti di atti e documenti dell’Unione europea (art. 6); alla partecipazione dell’Italia all’Unione europea in generale (art. 13);

b) il potere delle Camere di adottare atti di indirizzo su atti e progetti di atti dell’Unione europea e su ogni altra questione portata alla loro attenzione (art. 7);

c) l’obbligo del Governo di assicurare che le posizioni dell’Italia siano conformi agli indirizzi del Parlamento. Tali obblighi sono in particolare previsti con riferimento alla fase di negoziazione degli accordi in materia finanziaria o monetaria (art. 5) ed alle riunioni del Consiglio dell’Unione europea ovvero di altre istituzioni od organi dell’Unione (art. 7);

d) i poteri diretti delle Camere all’interno dei processi decisionali europei in generale: è il caso della partecipazione delle Camere alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà (art. 8); della partecipazione delle Camere al dialogo politico con le istituzioni dell’Unione europea (art. 9); della riserva di esame parlamentare (art. 10);

e) i poteri diretti delle Camere all’interno di specifici processi decisionali europei quali: le procedure semplificate di modifica di norme dei Trattati (art. 11); le procedure all’interno delle quali è possibile attivare il meccanismo del c.d. freno d’emergenza (art. 12); le procedure giurisdizionali e di pre-contenzioso (art. 14); le procedure d’infrazione (art. 15); i flussi finanziari con l’Unione europea (art. 16); la nomina di membri italiani di istituzioni dell’Unione europea (art. 17).

Sebbene alcune disposizioni fossero già presenti nella c.d. legge Buttiglione (specie alla luce delle modifiche introdotte attraverso la l. 4 giugno 2010, n. 96), la l. n. 234/12 sembra avere dunque compiutamente definito quel “circuito” che nella fase c.d. ascendente viene oggi a delineare i rapporti tra Parlamento e Governo, caratterizzato dalle seguenti “fasi”: informazione governativa ex ante alle Camere – indirizzo parlamentare al Governo – conformità della posizione italiana in sede europea all’indirizzo parlamentare – informativa governativa ex post alle Camere. Un “circuito” che nel corso del 2012 si è d’altronde fortemente radicato nella prassi da parte del Governo di rendere informazioni alle Camere al fine di ottenere da queste ultime indirizzi in vista di rilevanti Consigli europei, sulle cui risultanze il Governo ha poi riferito alle Camere stesse (come non si è mancato di segnalare in questa Rubrica con riguardo ai Consigli europei del gennaio 2012 e del giugno 2012).

4.    L’approvazione degli articoli di legge contenuti nel Capo II della l. n. 234/12 ha dunque permesso finalmente di superare, anche su sollecitazione della dottrina (cfr. in particolare C. Fasone, Quale è la fonte più idonea a recepire le novità del Trattato di Lisbona sui Parlamenti nazionali?, in questa Rivista, 2010, e N. Lupo, L’adeguamento del sistema istituzionale italiano al trattato di Lisbona. Osservazioni sui disegni di legge di riforma della legge n. 11 del 2005, in Astrid Rassegna, www.astrid.eu, 18 luglio 2011), quella lettura «in chiave minimalista» (così N. Lupo, Qualcosa incomincia a muoversi sul fronte delle modifiche ai regolamenti parlamentari?, in questa Rivista) dei mutamenti necessari per adeguare l’ordinamento italiano al Trattato di Lisbona che sembrava essersi affermata nell’ordinamento italiano negli ultimi anni. Se si eccettua infatti una modifica alla l. n. 11/05 introdotta attraverso la l. n. 96/10, le novità derivanti dal Trattato di Lisbona erano state finora recepite nel nostro ordinamento, peraltro solo in via sperimentale, attraverso pronunce di organi parlamentari (sulle quali cfr. per la Camera A. Esposito, Il trattato di Lisbona e il nuovo ruolo costituzionale dei Parlamenti nazionali: le prospettiva del Parlamento italiano, in Rass. parl., 2009, p. 1162 ss. e per il Senato D.A. Capuano, Il Senato e l’attuazione del trattato di Lisbona, tra controllo di sussidiarietà e dialogo politico con la Commissione europea, in www.amministrazioneinacammino.it, 2011).

Del contenuto degli articoli contenuti nel Capo II si intende dare ora conto nelle singole schede contenute in questo numero della Rubrica, in ciascuna della quale si indicheranno in particolare gli elementi di novità introdotti dalla l. n. 234/12 rispetto alla precedente disciplina.

5.    Sebbene l’importanza dell’approvazione della l. n. 234/12 abbia condotto ad incentrare l’intero numero di questa Rubrica sull’illustrazione del contenuto di tale legge, pare opportuno quanto meno menzionare in sede di Introduzione il fatto che nel corso del quadrimestre esaminato sia la Camera che il Senato abbiano approvato un ulteriore parere motivato ai sensi dell’art. 6 del Protocollo n. 2 al Trattato di Lisbona, questa volta avente ad oggetto la Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul riavvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati COM(2012)788final (cfr. la Risoluzione della 12ª Commissione del Senato del 30 gennaio 2013 ed il Parere della XIV Commissione della Camera del 19 febbraio 2013). L’approvazione dei due pareri è peraltro avvenuta a Camere sciolte: l’adozione di pareri motivati ai sensi dell’art. 6 del Protocollo n. 2 al Trattato di Lisbona è stata dunque ritenuta da Camera e Senato riconducibile all’ambito delle attività esercitabili dal Parlamento in periodo di prorogatio.

Sempre a Camere sciolte, si è svolto a Bruxelles un Consiglio europeo il 7 e 8 febbraio 2013: in questo caso le Camere si sono tuttavia limitate a ricevere le comunicazioni del Ministro per gli affari comunitari e del Ministro delle politiche agricole e forestali in vista del Consiglio di fronte alla Commissioni riunite di Camera e Senato del 6 febbraio 2013 e le comunicazioni del Ministro per gli affari comunitari sugli esiti del Consiglio di fronte alle Commissioni riunite di Camera e Senato del 14 febbraio 2013.

Si segnala infine che, in vista del Consiglio europeo del 14 marzo 2013 (dopo lo svolgimento delle elezioni del 24-25 febbraio 2013 quindi, ma prima della convocazione delle nuove Camere), il Presidente del Consiglio Monti, in carica per gli affari correnti, abbia invitato a Palazzo Chigi, attraverso una lettera resa pubblica il 4 marzo 2013, i leader delle coalizioni o forze politiche rappresentate nel nuovo Parlamento «per una informativa e uno scambio di opinioni»: «data la particolare situazione attuale», scrive infatti il Presidente del Consiglio, «non è possibile svolgere il preventivo scambio di opinioni con il Parlamento – prassi introdotta dal Governo che ho l’onore di presiedere – [e riterrei dunque] opportuno supplirvi mediante incontri con ciascun leader delle coalizioni o forze politiche che sono rappresentate nel nuovo Parlamento». A quanto si apprende da notizie giornalistiche, l’invito sembra sia stato accolto dai leader delle coalizioni di centro-sinistra Bersani (l’incontro è effettivamente avvenuto il 7 marzo 2013, come comunicato lo stesso giorno dalla Presidenza del Consiglio con una nota) e di centro-destra Berlusconi, ma non ancora dal leader del MoVimento 5 stelle Grillo.

In ogni caso non pare essere stata affrontata esplicitamente e resta dunque impregiudicata la questione se le Camere in periodo di prorogatio possano o meno rivolgere indirizzi al Governo in relazione alla c.d. fase ascendente del processo di partecipazione dell’Italia all’Unione europea.