Il 31 marzo scorso è stato approvato il documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sulla semplificazione legislativa e amministrativa promossa dalla Commissione parlamentare per la semplificazione, che presenta almeno due profili di interesse.
1. Il primo, è dato dal documento depositato dalla Conferenza delle Regioni e Province autonome il 16 gennaio 2014 che contiene dieci pagine di considerazioni generali, seguite da relazioni delle singole Regioni e Province autonome (16 su 21) che fanno il punto su cosa le Regioni e le Province autonome hanno fatto e stanno facendo in materia di semplificazione, colmando così una lacuna segnalata nel 2012 nel libro curato da Luciano Vandelli (Il governo delle Regioni: sistemi politici, amministrazioni, autonomie speciali, Il Mulino, p. 147).
E' chiaro per tutti, si legge nelle considerazioni generali del documento, che la semplificazione normativa ed amministrativa costituisce uno dei nodi fondamentali per lo sviluppo del Paese che è fortemente condizionato dal proliferare di regole e comportamenti amministrativi difformi che generano un inevitabile incremento, il più delle volte ingiustificato, di oneri a carico di imprese e cittadini. Il rimedio indicato è quello dell'abbandono per sempre della scorciatoia dell'approvazione di interventi unilaterali per via legislativa e rinnovo del patto di collaborazione di tutti i livelli di governo, attraverso l'individuazione di una Agenda comune per la semplificazione, approvato in Conferenza unificata il 10 maggio 2012. Proposta accolta nel D.L. 90/, (art. 24), attualmente all'esame del Parlamento per la sua conversione, secondo il quale entro il prossimo 31 ottobre il Consiglio dei ministri, previa intesa con la Conferenza unificata, approva l'Agenda per la semplificazione per il triennio 2015/2017, contenente le linee di indirizzo condivise tra Stato, Regioni, Province autonome e autonomie locali, e il cronoprogramma di attuazione.
Come sempre, le realizzazioni regionali sono di vario segno e vi si trovano anche esempi virtuosi come quello dell'Emilia R. che, con una apposita legge del 2011, ha istituito tre distinte sedi di concertazione politica e analisi tecnica: un Tavolo permanente per la semplificazione cui partecipano, oltre alla Regione, le associazioni delle autonomie locali e quelle imprenditoriali e sindacali maggiormente rappresentative nel territorio; un Nucleo tecnico per la semplificazione delle norme e delle procedure; una sessione annuale dell'Assemblea legislativa dedicata ai temi della semplificazione. La Lombardia ha creato l'Assessorato alla semplificazione e digitalizzazione. La Campania ha previsto nel suo Regolamento interno del Consiglio regionale (2012) che il processo di formazione delle norme regionali sia accompagnato dall'ATN, AIR, VIR, consultazioni, clausole valutative. In Umbria sono previsti sei testi unici in materia di governo del territorio, turismo, commercio, agricoltura, artigianato, sanità e servizi sociali. Dieci testi unici ha fatto anche la Lombardia. Nel Veneto è stato messo in rete l'elenco dei 1217 procedimenti censiti. Sempre in Lombardia, per diffondere negli uffici regionali la semplificazione, è stato introdotto uno specifico parametro per la valutazione dei dirigenti. In quattro regioni, infine, è stato previsto l'indennizzo monetario per il ritardo nella conclusione dei procedimenti.
2. Passando all'esame del documento conclusivo dell'indagine conoscitiva, se ne consiglia la lettura diretta (23 pagine), perché tanti sono gli argomenti affrontati e le soluzioni proposte: alcune convincenti, altre meno. Senza alcuna pretesa di completezza, quindi, questi i punti di maggiore interesse:
- Il quadro, si dice, è drammatico; le forze della complicazione riescono a produrre più norme di quante se ne aboliscono. Il rapporto tra norme abrogate e nuove norme, secondo i dati forniti dalla Corte dei Conti, sarebbe di 1,2 norme nuove per ogni norma abrogata.
- Abbiamo un numero eccessivo (e tutt'oggi non conosciuto) di norme, spesso instabili e soggette a continue modifiche. Il taglia-leggi ne ha abrogate 67.872 ma si è trattato di un'operazione prevalentemente spettacolare e non di sostanza, riducendosi, per di più con vari errori, all'eliminazione di norme che, in quanto ormai esaurite, non risultavano in concreto più applicate, e quindi non rilevanti nei rapporti intersoggettivi. Le disposizioni legislative anteriori al 1 gennaio 1970 rimaste in vigore ammontano a poco meno di 3.300 (3236, salvate dal decreto legislativo e qualche decina salvate successivamente), mentre per la normativa successiva al 1970 sono possibili solo stime di larga massima.
- Per la mancata attuazione delle leggi, il documento fornisce questi numeri: alla data del 4 febbraio 2014 risultavano attuati solo 405 degli 883 degli adempimenti previsti nei provvedimenti legislativi del Governo Monti e 57 su 394 del Governo Letta. Inoltre, nel documento consegnato dalla Confindustria, sono indicate le misure di semplificazione previste ma non attuate dal 2008 al 2013. Questo perché, dice il documento, l'attenzione dei mass media (ma non solo, direi io) è legata al dato legislativo e l'attività riformatrice viene vissuta da tutti i protagonisti come attività produttrice di leggi.
- Codici e testi unici non servono ad eliminare il disordine normativo perché vengono affiancati da normative che ne vanificano la loro natura di testi unitari di riferimento per la disciplina di singoli settori.
- Tra le cause prevalenti della complicazione normativa, il documento indica la frammentazione del quadro regolatorio innescata dalla riforma del titolo quinto del 2001 che avrebbe dato vita a un federalismo confuso e irresponsabile, con quasi quotidiani scandali in tante Regioni italiane cosicché "dopo aver posto nell'agenda delle riforme istituzionali il superamento delle Province, ben presto potrebbe diventare sempre più forte la richiesta del superamento anche delle Regioni".
- Questa, in sintesi, la diagnosi. Per la terapia, l'indagine conoscitiva ritiene necessario un radicale salto culturale, che però, si dice, ha bisogno di condivisione e di tempi congrui, da utilizzare per interventi più limitati che preparino al salto stesso. E, tra gli interventi più necessari, anzi indifferibile, viene indicato il venir meno dell'avvicendarsi senza sosta dei dirigenti amministrativi a seguito dello spoils system, perché ciò comporterebbe un inevitabile stimolo a produrre nuove norme e nuovi regolamenti, sia per lasciare un impronta del proprio passaggio nell'Amministrazione, sia per adeguarne il funzionamento ai nuovi indirizzi politici.
- Il documento si conclude proponendo quattro tipi di iniziative. Primo: costante azione di indirizzo nei confronti del Governo, con grande attenzione, fra l'altro, all'implementazione delle azioni di semplificazione, con un ruolo di verifica periodica svolto dalla Commissione parlamentare per la semplificazione. Secondo: presentazione di una iniziativa legislativa ordinaria che affronti e risolva i vari problemi evidenziati. Terzo: presentazione di proposte di modifica dei regolamenti parlamentari per disciplinare le procedure dell'attività della Commissione. Quarto: presentazione di una iniziativa legislativa costituzionale che preveda l'introduzione nel sistema delle fonti delle leggi organiche per rendere vincolanti per il legislatore sia le leggi sulla produzione normativa sia le leggi sui diritti di cittadini e imprese, facendo rientrare fra le leggi organiche anche i codici e i testi unici, al fine di porli al riparo da continue modifiche, magari operate con decreti legge.
Come notazione finale, segnalo che la Commissione, fra i rimedi da mettere in campo, ha indicato anche i testi unici compilativi, senza delega al Governo. La proposta non può non sorprendere dato che i testi unici compilativi, non potendo abrogare la normativa riordinata, aumentano, anziché diminuire, il "troppo diritto".