1. La qualità della normazione entra nel dibattito sulle riforme costituzionali, alle quali il fascicolo n. 1 di quest'anno della rivista democrazia e diritto ha dedicato il "laboratorio" ospitando, fra gli altri, un articolo di Luigi Ferrajoli, il quale considera le riforme istituzionali come un'occasione preziosa per una rifondazione della legalità. E propone una sorta di codici o testi unici disciplinanti interi settori, che lui chiama leggi organiche, con l'obbligo di inserire al loro interno qualsiasi nuova norma relativa a quel settore. E, analogamente, dovrebbe essere previsto in Costituzione un rafforzamento della riserva di legge in materia penale e cioè una "riserva di codice" in forza della quale tutte le norme in materia di reati, di pene e di processo penale andrebbero incluse nei codici, onde garantire l'unità, la certezza, la sistematicità ed anche la deflazione del sistema penale.
2. Sui problemi della qualità della normazione sono stati pubblicati due libri: Diritto amministrativo e politiche di semplificazione di Federico Basilica (avvocato dello Stato, già capo del dipartimento della Funzione Pubblica) e Fiorenza Barazzoni (direttore generale della Presidenza del Consiglio dei ministri), seconda edizione (la prima era del 2009), Maggioli editore, settembre 2014 e, La tecnica normativa tra legislatore e giudici, Atti del seminario di Novara del 15-16 novembre 2013 organizzato dal Gruppo di Pisa, a cura di Massimo Cavino e Lucilla Conte, Editoriale scientifica, Napoli, 2014.
Abbiamo così l'opportunità di mettere a confronto il punto di vista di esperti che vivono dentro la pubblica amministrazione con quello della dottrina. Entrambi ci dicono che le tante normative che si sono succedute dal 1990 ad oggi non hanno prodotto risultati soddisfacenti e che "ci si trova di fronte a un clima di buone intenzioni cui è mancata la capacità di tradursi in fatti positivi" (così, nella prefazione di Vincenzo Cerulli Irelli al volume di Basilica e Barazzoni) e che il tema della qualità della normazione "rischia di diventare più strumento di propaganda che mezzo per la soddisfazione di un'esigenza obiettiva dell'ordinamento" (così i curatori del secondo volume, che fanno propria una delle conclusioni del primo relatore al seminario Paolo Carnevale).
Queste valutazioni sono condivise anche da Michele Ainis che, nel suo intervento al 60° Convegno di studi amministrativi del 20 settembre scorso dal titolo La semplificazione complicante (in Federalismi.it 1 ottobre 2014), così riassume le cose da fare:
1. La semplificazione fallita è una complicazione riuscita: la semplificazione fallisce quando non misura i propri effetti, quando non calcola gli oneri amministrativi che ne discendono e la capacità di soddisfarli da parte dell'apparato burocratico. Ma fallisce anche quando aggiunge norme su norme al castello normativo o quando sovrappone altri organismi (sia pure per la semplificazione normativa e burocratica) a quelli già esistenti.
2. La semplificazione menzognera è una semplificazione perniciosa, perché avvelena i rapporti tra lo Stato e i cittadini. L'esempio è quello del c.d. "taglia oneri", previsto dallo statuto delle imprese (legge n. 180 del 2011).
3. La semplificazione reclama stabilità, dal momento che la mutevolezza delle regole è sempre, in sé, un elemento di complicazione dei rapporti giuridici. L'esempio è quello dei testi unici, resi obsoleti da leggine successive che intervengono sulla medesima materia senza emendarli, quando basterebbe correggere i regolamenti parlamentari, dichiarando improcedibili le proposte di legge che impattano sui testi unici, senza apportarvi una novella espressa.
4. Non conta l'intenzione, conta la realizzazione.
5. E' necessario passare dalle semplificazione alla semplicità delle norme e delle procedure, in primo luogo per renderle conoscibili da ciascun cittadino, e in secondo luogo per renderle azionabili.
3. Problemi non dissimili dai nostri li ritroviamo in Francia leggendo il Rapporto del 2 ottobre scorso dal titolo Mieux légiférer, mieux évaluer: 15 propositions pour améliorer la fabrique de la loi, frutto di un lavoro collegiale presentato dal deputato M. Régis Juanico, in cui si affrontano tre problemi: come preparare meglio i disegni di legge mediante la preventiva valutazione del loro impatto; come effettuare la valutazione di impatto durante il procedimento legislativo e, in particolare, sugli emendamenti di carattere sostanziale; come valutare le norme approvate dopo la loro entrata in vigore.
Si propongono pertanto 15 adempimenti da realizzare, con l'invito, in sede di conclusioni, a prendere coscienza, nella situazione attuale di discredito delle forze politiche, che la complessità delle norme è tale che solo qualche privilegiato può superare l'ostacolo e che quindi c'è il rischio che si perda fiducia nel diritto, sostituendolo con la forza.