L’ART può qualificarsi come autorità indipendente
L’Autorità di regolazione dei trasporti (nel prosieguo anche «Autorità» o «ART») è stata istituita dall’art. 37 del d.l. n. 201/2011 (c.d. decreto «salva Italia»), convertito poi con la legge n. 214/2011.
A questo proposito, visto tra l’altro che l’ART non è espressamente qualificata come autorità indipendente dalla legge istitutiva, pare opportuno indagare innanzitutto sulla possibilità di qualificarla in tal senso alla luce soprattutto degli indici rivelatori di appartenenza alla categoria elaborati dal Consiglio di Stato (v. Cons. Stato, sez. VI, n. 5817/2011; Ad. Gen. n. 1721/2011): qualificazione legislativa; natura delle funzioni e loro riferibilità a valori di rilievo costituzionale da sottrarre alla responsabilità politica governativa; assenza di poteri di direttiva e indirizzo governativi; autonomia organizzativa e di bilancio; requisiti richiesti per i componenti, sistema di nomina e regime delle incompatibilità; sistema dei rapporti istituzionali.
Innanzi tutto, la legge istitutiva pare almeno implicitamente qualificarla in tal senso laddove stabilisce, all’art. 37, comma 1, che l’ART «opera in piena autonomia e con autonomia di giudizio e di valutazione».
Quanto alle funzioni attribuite all’ART, esse sono indubbiamente riconducibili alla tutela di valori, quali la liberalizzazione del mercato dei trasporti e la conseguente tutela della concorrenza nel relativo settore, che l’ordinamento europeo e costituzionale ha tipicamente inteso sottrarre alla responsabilità politica del Governo e affidare ad autorità indipendenti di regolazione.
A questo proposito, pare opportuno illustrare qui di seguito in dettaglio le competenze dell’Autorità elencate dall’articolo 37.
Il comma 1 stabilisce che «L'Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture e ai servizi accessori, in conformità con la disciplina europea e nel rispetto del principio di sussidiarietà e delle competenze delle regioni e degli enti locali di cui al titolo V della parte seconda della Costituzione (…)».
Il comma 2 elenca poi dettagliatamente le competenze dell’ART: «L'Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: a) a garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e alle reti autostradali (…); b) a definire, se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati dei servizi dei trasporti nazionali e locali, i criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio economico delle imprese regolate, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori; c) a verificare la corretta applicazione da parte dei soggetti interessati dei criteri fissati ai sensi della lettera b);d) a stabilire le condizioni minime di qualità dei servizi di trasporto nazionali e locali connotati da oneri di servizio pubblico, individuate secondo caratteristiche territoriali di domanda e offerta; e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto; sono fatte salve le ulteriori garanzie che accrescano la protezione degli utenti che i gestori dei servizi e delle infrastrutture possono inserire nelle proprie carte dei servizi; f) a definire gli schemi dei bandi delle gare per l'assegnazione dei servizi di trasporto in esclusiva e delle convenzioni da inserire nei capitolati delle medesime gare e a stabilire i criteri per la nomina delle commissioni aggiudicatrici (…); g) con particolare riferimento al settore autostradale, a stabilire per le nuove concessioni sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap, con determinazione dell'indicatore di produttività X a cadenza quinquennale per ciascuna concessione; a definire gli schemi di concessione da inserire nei bandi di gara relativi alla gestione o costruzione; a definire gli schemi dei bandi relativi alle gare cui sono tenuti i concessionari autostradali per le nuove concessioni; a definire gli ambiti ottimali di gestione delle tratte autostradali, allo scopo di promuovere una gestione plurale sulle diverse tratte e stimolare la concorrenza per confronto;h) con particolare riferimento al settore aeroportuale, a svolgere ai sensi degli articoli da 71 a 81 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, tutte le funzioni di Autorità di vigilanza istituita dall'articolo 71, comma 2, del predetto decreto-legge n. 1 del 2012, in attuazione della direttiva 2009/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 marzo 2009, concernente i diritti aeroportuali; i) con particolare riferimento all'accesso all'infrastruttura ferroviaria, a svolgere tutte le funzioni di organismo di regolazione di cui all'articolo 37 del decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188, e, in particolare, a definire i criteri per la determinazione dei pedaggi da parte del gestore dell'infrastruttura e i criteri di assegnazione delle tracce e della capacità e a vigilare sulla loro corretta applicazione da parte del gestore dell'infrastruttura; l) (…); m) con particolare riferimento al servizio taxi, a monitorare e verificare la corrispondenza dei livelli di offerta del servizio taxi, delle tariffe e della qualità delle prestazioni alle esigenze dei diversi contesti urbani, secondo i criteri di ragionevolezza e proporzionalità, allo scopo di garantire il diritto di mobilità degli utenti. Comuni e regioni, nell'ambito delle proprie competenze, provvedono, previa acquisizione di preventivo parere da parte dell'Autorità, ad adeguare il servizio dei taxi, nel rispetto dei seguenti principi: (…)».
In ultima analisi, peraltro, merita di essere riportato quanto affermato dalla stessa Corte costituzionale, con riferimento all’ART, nella sentenza n. 41/2013: «il settore dei trasporti appare resistente più di altri all’ingresso di operatori privati, a causa di alcune peculiari caratteristiche, legate, tra l’altro, agli elevati costi, alla necessità di assicurare il servizio anche in tratte non remunerative e alla consolidata presenza di soggetti pubblici tanto nella gestione delle reti quanto nell’offerta di servizi. In questo contesto, è particolarmente avvertito il rischio che si creino o si consolidino posizioni dominanti e, pertanto, è opportuno che il passaggio a un sistema liberalizzato sia accompagnato, come già è avvenuto per altri pubblici servizi, da una regolazione affidata ad un’Autorità indipendente, che garantisca pari opportunità a tutti gli operatori».
Con riferimento al controllo governativo sull’azione dell’ART, l’art. 37 della legge istitutiva non contempla poteri di direttiva e di indirizzo governativi nei confronti dell’Autorità.
In virtù poi del richiamo operato dal comma 1 dell’art. 37 alle disposizioni organizzative contenute nella legge n. 481/1995 riguardo all’AEEG e all’AGCOM (sebbene con l’inciso «in quanto compatibili»), e quindi anche ai relativi artt. 27 e 28, l’ATR ha altresì «autonomia organizzativa, contabile e amministrativa», ed è abilitata a emanare regolamenti concernenti «l’organizzazione interna e il funzionamento, la pianta organica del personale di ruolo (…), l’ordinamento delle carriere, nonché (…) il trattamento giuridico ed economico del personale».
Per quanto riguarda la disciplina dei requisiti e delle incompatibilità previste per i membri dell’Autorità, il comma 1-ter dell’art. 37 ricalca quella tipicamente prevista per le autorità indipendenti.
Più precisamente, il comma suddetto così dispone: «I componenti dell'Autorita' sono scelti, nel rispetto dell'equilibrio di genere, tra persone di indiscussa moralita' e indipendenza e di comprovata professionalita' e competenza nei settori in cui opera l'Autorita'. A pena di decadenza essi non possono esercitare, direttamente o indirettamente, alcuna attivita' professionale o di consulenza, essere amministratori o dipendenti di soggetti pubblici o privati ne' ricoprire altri uffici pubblici di qualsiasi natura, ivi compresi gli incarichi elettivi o di rappresentanza nei partiti politici, ne' avere interessi diretti o indiretti nelle imprese operanti nel settore di competenza della medesima Autorita'. I dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono collocati fuori ruolo per l'intera durata dell'incarico».
Quanto al sistema di nomina dei membri dell’Autorità previsti dal comma 2 dell’art. 37, ossia quello di matrice governativa previsto dall’art. 2 comma 7 della legge n. 481/1995 per l’AEEG e l’AGCOM, esso non depone invece per la qualificazione dell’ART come autorità indipendente. Tuttavia, sussistono vari contrappesi all’influenza governativa suddetta: la necessità del parere favorevole dei 2/3 delle competenti Commissioni parlamentari; la durata settennale della carica e il divieto di rinnovo della medesima; l’assenza sia di poteri di rimozione dei membri nel corso del mandato sia, come già visto, di poteri di direttiva e indirizzo nei confronti dei medesimi.
Infine, quanto al sistema dei rapporti interistituzionali, la disciplina dettata dal comma 4 dell’art. 37 appare piuttosto generica, prescrivendo solamente la facoltà dell’Autorità di «fornire segnalazioni e pareri circa la congruenza con la regolazione economica» delle delibere delle amministrazioni pubbliche e degli enti strumentali aventi competenze in materia di sicurezza e standard tecnici delle infrastrutture e dei trasporti che possono avere un impatto sulla concorrenza tra operatori del settore, sulle tariffe, sull’accesso alle infrastrutture.
Piuttosto generica appare anche la formulazione del comma successivo, secondo cui l’ART «riferisce annualmente alle Camere evidenziando lo stato della disciplina di liberalizzazione adottata e la parte ancora da definire».
Alla luce di quanto precede, peraltro, tenuto altresì conto che la qualificazione di un’autorità come indipendente non è comunque subordinata alla presenza di tutti gli indici sopra richiamati, l’ART pare complessivamente riconducibile al modello delle autorità indipendenti. Tanto più che, dopo averne analizzato le funzioni e le caratteristiche di autonomia e indipendenza, nella sentenza n. 41/2013 la stessa Corte costituzionale ha espressamente qualificato in tal senso l’ART.
Il regolamento concernente i procedimenti per la formazione delle decisioni di competenza dell’ART.
L’ART ha adottato vari regolamenti per disciplinare la propria organizzazione e attività.
Una particolare attenzione merita il «Regolamento per lo svolgimento in prima attuazione dei procedimenti per la formazione delle decisioni di competenza dell’Autorità e per la partecipazione dei portatori di interesse» del 16 gennaio 2014, pubblicato sul sito internet dell’Autorità.
L’art. 4 del Regolamento disciplina specificamente i procedimenti volti alla formazione di atti di regolazione e indirizzo.
L’art. 4, comma 2, lett. a), richiede che la deliberazione di avvio del procedimento contenga tra l’altro «l’indicazione delle norme rilevanti attributive del potere».
Dal regolamento in questione, dunque, può desumersi innanzitutto la dovuta attenzione al delicato tema dei poteri impliciti nell’ambito dell’esercizio delle attività delle Autorità indipendenti. Le norme attributive del potere sono reperibili nell’art. 37 del decreto legge n. 201/2011, che ha indicato abbastanza precisamente gli obiettivi da perseguire nonché i principi e i criteri direttivi da osservare nell’attività di regolazione (sul punto, si rinvia alla precedente nota 1). La complessità di tali settori non esclude peraltro che in futuro possano emergere in concreto eventuali carenze della normativa riguardanti la riserva di legge o il principio di legalità sostanziale.
Il comma 2 dell’art. 4 prevede altresì che, nella deliberazione di avvio del procedimento, venga indicata “l’eventuale applicazione dell’AIR» al procedimento medesimo.
A sua volta, l’art. 2 stabilisce che la disciplina dell’Air si applica «secondo le modalità che saranno adottate dall’Autorità ai sensi dell’art. 12, comma, della legge 29 luglio 2003 n. 229». Ak riguardo, va ricordato che l’applicazione dell’Air non è stata espressamente prevista dall’art. 37 del decreto legge n. 201/2011 (decreto Salva-Italia) che ha istituito l’ART, né dalla legge n. 481/1995, applicabile all’ART in forza di rinvio disposto dall’art. 37, ma è comunque dovuta alla luce di quanto disposto dall’art. 12 della legge n. 229/2003 e, ormai, dallo stesso art. 6 della legge 11 novembre 2011 n. 180 (Statuto delle imprese), che impone agli enti pubblici la valutazione ex ante ed ex post delle iniziative legislative e regolamentari aventi ripercussioni sulle imprese.
Quanto all’istituto della consultazione, l’art. 5 disciplina la fase della consultazione degli interessati prevedendo la pubblicazione sul sito internet dell’Autorità di un documento per la consultazione contenente: a) la descrizione degli elementi essenziali dell’atto di regolazione che essa intende adottare; b) le questioni sulle quali l’Autorità sollecita i soggetti interessati a presentare osservazioni e proposte; c) le modalità e il termine per la presentazione di osservazioni e proposte. L’art. 5 prevede che il termine suddetto sia di regola non inferiore a trenta giorni, salva la possibilità di ridurlo a sette giorni in casi di urgenza adeguatamente motivati. Il medesimo articolo prevede che di norma non siano sottoposti a consultazione gli atti di regolazione a contenuto vincolato e gli atti esecutivi di atti di regolazione già sottoposti a consultazione. Le osservazioni e proposte vanno pubblicate sul sito internet dell’Autorità. Quest’ultima, peraltro, può avviare ulteriori fasi di consultazione.
L’art. 4, infine, prevede che l’atto di regolazione debba recare una motivazione che tenga conto anche delle eventuali osservazioni e proposte ritualmente presentate nel corso delle consultazioni.
Il regolamento in materia di accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie.
Nell’ambito dell’attività normativa fin qui posta in essere dall’ART, merita di essere segnalata la delibera n. 70 del 31 ottobre 2014, avente come oggetto misure di regolazione concernenti l’«Accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie e avvio del procedimento per la definizione dei criteri per la determinazione del pedaggio per l’utilizzo delle infrastrutture ferroviarie».
La delibera richiama come proprio diretto fondamento le lettere a, b) e i) dell’art. 37 comma 2 della legge istitutiva secondo cui l’Autorità provvede, rispettivamente: «a garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e i consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali e alle reti autostradali (…) a definire, se ritenuto necessario in relazione alle condizioni di concorrenza effettivamente esistenti nei singoli mercati dei servizi dei trasporti nazionali e locali, i criteri per la fissazione da parte dei soggetti competenti delle tariffe, dei canoni, dei pedaggi, tenendo conto dell'esigenza di assicurare l'equilibrio economico delle imprese regolate, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese, i consumatori (…) con particolare riferimento all'accesso all'infrastruttura ferroviaria, a svolgere tutte le funzioni di organismo di regolazione di cui all'articolo 37 del decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188, e, in particolare, a definire i criteri per la determinazione dei pedaggi da parte del gestore dell'infrastruttura e i criteri di assegnazione delle tracce e della capacita' e a vigilare sulla loro corretta applicazione da parte del gestore dell'infrastruttura».
Si tratta inoltre del primo atto di regolazione dell’ART frutto di una procedura di consultazione. A questo proposito, la delibera appare congruamente motivata con riferimento alle osservazioni presentate dai vari partecipanti alla consultazione, che sono riportate sinteticamente e suddivise per oggetto tematico.