L’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) ha adottato, con delibera n. 86 del 15 ottobre 2015, il Regolamento sul procedimento sanzionatorio per le violazioni delle disposizioni del Regolamento (UE) n. 1177/2010 del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo ai diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne (d’ora in poi, Regolamento), allegato alla delibera stessa.
Il Regolamento (UE) n. 1177/2010, infatti, all’art. 25, dispone che “[o]gni Stato membro designa uno o più organismi, nuovi o esistenti, responsabili dell’esecuzione del presente regolamento per quanto riguarda i servizi passeggeri e le crociere da porti situati nel proprio territorio e i servizi passeggeri provenienti da un paese terzo verso tali porti. Ogni organismo adotta i provvedimenti necessari per garantire il rispetto del presente regolamento”. Il successivo art. 28 dispone, poi, che “[g]li Stati membri stabiliscono le norme sulle sanzioni applicabili alle infrazioni delle disposizioni del [medesimo] regolamento e adottano tutte le misure necessarie per garantirne l’applicazione […]”.
Il Regolamento in esame, a sua volta, prevede, tra le altre cose, che l’ART possa adottare misure cautelari ‘atipiche’: facoltà (quella di adozione di misure cautelari) che discende non dal cit. Regolamento (UE) n. 1177/2010, bensì dall’art. 37 D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, conv. con mod. dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214 e ss. mod., istitutivo dell’ART stessa.
L’art. 37, c. 3, lett f, D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, cit., infatti, dispone che l’Autorità “in circostanze straordinarie, ove ritenga che sussistano motivi di necessità e di urgenza, al fine di salvaguardare la concorrenza e di tutelare gli interessi degli utenti rispetto al rischio di un danno grave e irreparabile, può adottare provvedimenti temporanei di natura cautelare” (il corsivo è mio).
L’atipicità delle misure cautelari de quibus – al ricorrere dei presupposti ivi puntualmente indicati – non appare, di per sé, illegittima, essendo esse altro dalle sanzioni amministrative tout court.
Essa, tuttavia, potrebbe trasformarsi, in casi, per così dire, ‘patologici’, in una violazione del principio di legalità.
Da un lato, infatti, in assenza di una loro tipizzazione, nulla esclude che le misure in concreto adottate dall’Autorità assumano un carattere afflittivo (sull’afflittività delle sanzioni amministrative, cfr., da ultimo, Cons. Stato Sez. VI, sentenza 21 marzo 2005, n. 1113), perdendo, cioè, quella natura “cautelare” – e, lato sensu, ripristinatoria – richiesta dall’art. 37 cit. In tal caso, però, sarebbe plausibile ritenere loro applicabile – a tacer d’altro – l’art. 1 L. 24 novembre 1981 n. 689, in base al quale, sostanzialmente declinando il disposto dell’art. 25 Cost. anche in relazioni a sanzioni diverse da quelle penali in senso proprio, il legislatore ha previsto, che “[l]e leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati”.
Dall’altro lato, la formulazione scelta dal Regolamento ART non mi pare esente da critiche per non avere chiaramente vincolato la durata massima della misura cautelare alla durata del procedimento sanzionatorio stesso, che – ex art. 6 Regolamento – è di 90 giorni per l’istruttoria e di 120 giorni per l’adozione del provvedimento finale.
L’art. 11 Regolamento (rubricato “Misure cautelari”) dispone, infatti – al c. 2 –, che il provvedimento cautelare “contiene l’indicazione del termine di efficacia delle stesse e non può essere rinnovato né prorogato. La misura cautelare cessa automaticamente in caso di mancato avvio del procedimento sanzionatorio entro il termine di 30 giorni dall’adozione della misura cautelare” (il corsivo è mio).
Una volta adottata la misura cautelare, quindi, l’Autorità deve iniziare il procedimento sanzionatorio entro 30 giorni, a pena di decadenza della misura. Il procedimento deve, poi, essere concluso nel termine di 120 giorni.
Si potrebbe, allora, sostenere che la durata della misura cautelare non dovrebbe, ragionevolmente, essere superiore ai 150 giorni.
Quid iuris, però, nel caso in cui l’ART adottasse, ad esempio, una misura cautelare della durata di 180 o più giorni, non esclusa dal Regolamento? Tale misura, addirittura esorbitante il termine ordinario di conclusione del procedimento, potrebbe ritenersi di carattere effettivamente temporaneo come previsto dalla cit. norma legislativa (art. 37, c. 3, lett f)?
In altre parole, l’art. 11, c. 2, Regolamento prevede espressamente l’automatica cessazione delle misure cautelari soltanto in caso di mancato avvio del procedimento sanzionatorio entro il termine indicato; nulla dispone, invece, per la diversa ipotesi in cui il procedimento sanzionatorio venga avviato. In tal caso, la misura potrebbe – in ipotesi – restare in vigore persino oltre il termine (ordinario) per la conclusione del procedimento: il che appare, almeno potenzialmente, in contrasto col disposto dell’art. 37 cit.
Peraltro, seppur il Regolamento preveda il summenzionato termine finale per la conclusione del procedimento sanzionatorio, tale termine può essere sospeso – ex art. 7, c. 3, per un massimo di 60 giorni, prorogabili di ulteriori 30 giorni (art. 9) – in caso di necessità di ulteriori approfondimenti in sede istruttoria, e ciò potrebbe indurre l’Autorità ad adottare misure cautelari – che non sono, invece, prorogabili – di durata ben superiore a quella fisiologica del procedimento.
Se così è, mi pare che la disciplina regolamentare de qua non escluda né che le misure cautelari previste dall’11 cit. finiscano per assumere un carattere afflittivo, né che esse assumano una durata incompatibile con la loro natura di misura temporanea. Si deve, cioè, ritenere non esclusa, dal Regolamento in esame, una durata della misura cautelare, in astratto, persino superiore a quella prevista per il procedimento sanzionatorio stesso.
Le misure cautelari ex art. 11 Regolamento ben potrebbero, allora – nei casi ipotizzati – assumere rilevanti profili di contrasto, da un lato, con l’art. 37 cit., per il sostanziale venire meno del loro carattere di temporaneità, in relazione al procedimento sanzionatorio, dall’altro lato col generale principio di legalità delle sanzioni amministrative, sancito – in applicazione dell’art. 25 Cost. – dall’art. 1 L. 24 novembre 1981 n. 689 cit.