Sentenza della Corte (grande sezione) del 16 giugno 2015, Gauweiler e a.[1], ECLI:EU:C:2015:400[2]

Con la sentenza che si segnala, resa a titolo pregiudiziale a seguito del primo rinvio effettuato dal Budesverfassungsgericht, la Corte di giustizia afferma che l’adozione di un programma di acquisto di titoli quale il programma Outright Monetary Transactions (Operazioni definitive monetarie; di seguito, “programma OMT”) rientra nelle attribuzioni del Sistema europeo delle Banche centrali (SEBC), rispetta il principio di proporzionalità ed è compatibile con il divieto di assistenza finanziaria da parte del SEBC agli Stati membri posto dall’art. 123, par. 1, TFUE.

In un comunicato stampa del settembre 2012, veniva annunciata l’adozione da parte del Consiglio direttivo della Banca centrale europea (BCE) di alcune decisioni nelle quali si prospettavano le specifiche tecniche di un nuovo programma di acquisto di titoli sui mercati secondari del debito sovrano, al quale avrebbe potuto farsi ricorso in futuro per salvaguardare l’adeguata trasmissione della politica monetaria e la sua unicità. Le principali caratteristiche del programma includono la selettività (oggetto di acquisto possono essere solo i titoli del debito pubblico di Stati membri con tassi giudici estremi dalla BCE) e la condizionalità (l’attuazione del programma è subordinata al rispetto integrale dei programmi di aggiustamento macroeconomico del Fondo europeo di stabilità finanziaria o del Meccanismo europeo di stabilità da parte dello Stato membro i cui titoli del debito sovrano vengono acquistati). Alla data del comunicato, infatti, secondo la BCE l’elevata volatilità dei tassi di interesse dei titoli del debito pubblico di diversi Stati della zona euro, e i differenziali di rendimento estremi, trovavano la loro causa, almeno in parte, nell’esigenza di premi di rischio eccessivi per i titoli di tali Stati, necessari per coprire un rischio di collasso della zona euro.

Ad oggi, il programma non è stato ancora attuato. Il rinvio pregiudiziale ha riguardato, infatti, la validità delle decisioni che annunciavano il programma, oltre che l’interpretazione delle norme del diritto primario sulle attribuzioni del SEBC e il divieto di assistenza finanziaria agli Stati membri. La Corte ha tuttavia respinto l’obiezione di irricevibilità basata sul carattere futuro del programma OMT evidenziando che il diritto tedesco consentiva una tutela giurisdizionale di tipo preventivo, e quindi il giudice a quo necessitava oggettivamente di una risposta (paragrafi 27 e 28). Ugualmente, la Corte ha ritenuto che non fosse incompatibile con il sistema creato dagli artt. 263 e 267 TFUE la possibilità prevista dal diritto nazionale che i singoli facciano valere davanti ad un giudice nazionale l’invalidità di un atto UE (par. 28). Inoltre, la Corte ha respinto l’obiezione di incompetenza sollevata dal governo italiano, che alludeva alla non vincolatività della pronuncia pregiudiziale come conseguenza del fatto che il giudice del rinvio si riserva la responsabilità ultima a pronunciarsi sulla validità delle decisioni controverse alla luce della Legge fondamentale tedesca. La Corte di giustizia ha osservato che la questione riguardava l’interpretazione e l’applicazione del diritto dell’Unione, pertanto essa non era sentita a titolo meramente consultivo, e ha ricordato il carattere vincolante delle sentenze rese a titolo pregiudiziale (paragrafi 11, 14 e 16).

Nel merito, la Corte ha innanzitutto escluso che l’attuazione del programma OMT esorbiti dalle attribuzioni del SEBC, sulla base della natura di misura di politica monetaria del programma. Tale qualificazione dipende dagli obiettivi della misura, che devono essere idonei a realizzare quelli della politica monetaria, tra cui quello principale è il mantenimento della stabilità dei prezzi, e dai mezzi attraverso cui la misura dovrebbe raggiungere i propri obiettivi (par. 46). La Corte ha ritenuto che entrambi gli obiettivi della misura possono essere ricondotti a quello principale della politica monetaria: da un lato, infatti, quest’ultima deve necessariamente essere “unica” (par. 48); dall’altro, la preservazione di un’adeguata trasmissione della politica monetaria è sia funzionale all’unicità della stessa sia indispensabile per assicurare che il SEBC possa effettivamente incidere sull’evoluzione dei prezzi con le sue misure (par. 50). Richiamando la sentenza Pringle (C-379/12, EU:C:2012:756, par. 56), la Corte ha poi precisato che i possibili effetti indiretti sulla stabilità della zona euro di una misura come il programma OMT non sono idonei a qualificarla come misura di politica economica piuttosto che di politica monetaria (paragrafi 51 e 52). Per quanto riguarda i mezzi previsti per raggiungere gli obiettivi del programma OMT, il diritto primario include la possibilità per la BCE e le banche centrali nazionali di acquistare titoli espressi in euro tra gli strumenti della politica monetaria (par. 54). La Corte ha poi escluso che la selettività del programma OMT sia idonea, di per sé, ad incidere su tale conclusione, poiché i Trattati non limitano l’intervento sui mercati finanziari a misure che si applicano a tutti gli Stati membri della zona euro (par. 56). Né incide sulla riconduzione del programma nell’ambito della politica monetaria la caratteristica della condizionalità; anzi, questa consente al SEBC di evitare un contrasto tra i propri interventi di politica monetaria e la politica economica condotta dagli Stati membri: diversamente, a questi ultimi sarebbe, in sostanza, offerta la possibilità di discostarsi dai programmi di aggiustamento macroeconomico del FESF o del MES (paragrafi 57-61).

La Corte ha poi proceduto all’esame del rispetto del principio di proporzionalità, concentrandosi - alla luce dell’ampio potere discrezionale di cui godono le istituzioni dell’Unione nell’effettuare scelte prettamente tecniche - sull’“obbligo per il SEBC di esaminare, in modo accurato e imparziale, tutti gli elementi pertinenti della situazione di cui trattasi e di motivare le proprie decisioni in modo sufficiente” (par. 69). La mancanza di una decisione formalmente adottata non è stata riguardata come un ostacolo, perché gli elementi essenziali del programma potevano essere appresi dal comunicato stampa (par. 71). Secondo la Corte, in presenza delle condizioni economiche esistenti al momento del comunicato stampa, il SEBC poteva legittimamente ritenere che una misura come il programma OMT fosse idonea a contribuire alla stabilità dei prezzi (par. 80). Considerando il volume limitato del programma, determinato dalla sua selettività, la Corte ha ritenuto che l’assenza di un limite quantitativo stabilito precedentemente all’attuazione del programma non viola il principio di proporzionalità (paragrafi 88, 90, e 92).

Come ultimo profilo, la Corte ha analizzato la compatibilità del programma OMT con il divieto di assistenza finanziaria da parte dal SEBC agli Stati membri di cui all’art. 123, par. 1, TFUE. Questa disposizione non esclude anche, “in maniera generale, la facoltà, per il SEBC, di riacquistare, presso i creditori di tale Stato, titoli emessi in precedenza da quest’ultimo” (par. 95). Tuttavia, per evitare che l’efficacia del divieto venga minata, “il SEBC non può validamente acquistare titoli di Stato sui mercati secondari in presenza di condizioni che conferiscano, in pratica, al suo intervento un effetto equivalente a quello dell’acquisto diretto di titoli del debito pubblico presso le autorità e gli organismi pubblici degli Stati membri” (par. 97). Per evitare che ciò accada, occorre che l’intervento della BCE sia accompagnato da una serie di garanzie che, ad avviso della Corte, ricorrono nel caso del programma OMT. Inoltre, la selettività e la condizionalità che lo caratterizzano assicurano che neanche l’obiettivo di incitare gli Stati membri a rispettare una sana politica di bilancio, che sottende l’art. 123, par. 1, TFUE, viene in pratica aggirato (cfr., in particolare, paragrafi 109, 113, 117 e 120).