Sentenza n. 154 del 2015 – giudizio di costituzionalità in via incidentale

Deposito del 15/07/2015; Pubblicazione in G. U. 22/07/2015 n. 29

Motivo della segnalazione

Il Consiglio di Stato, sezione IV giur., ha promosso questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, c. 7-ter, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 28 febbraio 2008, n. 31, lamentando la violazione degli artt. 3, 77, c. 2, e 97, c. 2 Cost.

La disposizione impugnata era stata aggiunta in sede di conversione, introducendo una norma di interpretazione autentica dell'art. 145, c. 96 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge finanziaria 2001). Effetto di tale interpretazione era l'estensione alla categoria professionale degli agrotecnici l'abilitazione a compiere una serie di operazioni in materia catastale, tra cui in particolare gli atti di aggiornamento geometrico.

La Corte viene quindi chiamata ad esprimersi per risolvere il contrasto giurisprudenziale insorto tra il TAR Lazio e il Consiglio di Stato, in ordine alla possibilità degli agrotecnici di compiere validamente operazioni in materia catastale. In tal senso, il TAR Lazio (Cfr. sentt. n. 59 del 9 gennaio 2003 e n. 2618 del 25 marzo 2003) riteneva come l'intervento del legislatore del 2001, successivo alla sentenza n. 441 del 2000 della Corte costituzionale, fosse diretto ad estendere la competenza degli agrotecnici all'attività in materia catastale; viceversa, il Consiglio di Stato (Cfr. sent. n. 2204 del 10 maggio 2007) riteneva che il significato dell'art. 145, c. 96, della legge n. 388 del 2000 non fosse quello di ampliare le attribuzioni professionali degli agrotecnici, bensì quello di confermare le modalità con le quali dovevano essere redatti gli atti di aggiornamento delle pratiche catastali, alla luce del testuale richiamo alle disposizioni del decreto del Ministro delle finanze del 19 aprile 1994, n. 701 (Regolamento recante norme per l'automazione delle procedure di aggiornamento degli archivi catastali e delle conservatorie dei registri immobiliari), e alle modalità che esso detta, e che presuppongono una competenza professionale specifica non posseduta dalla categoria degli agrotecnici.

La Corte costituzionale affronta preliminarmente la questione di legittimità costituzionale in relazione al parametro di cui all'art. 77, c. 2, Cost., in quanto presenta pregiudizialità logico-giuridica, investendo il corretto esercizio della funzione normativa primaria.

La questione viene dichiarata fondata atteso che la disposizione censurata non faceva parte del testo originario del decreto-legge, ma è stata inserita nel corpo dell'atto normativo d'urgenza per effetto di un emendamento approvato in sede di conversione di un provvedimento "milleproroghe", rispetto ai quali la giurisprudenza costituzionale (Cfr. sent. n. 22 del 2012) ha rilevato trattarsi di decreti che, sebbene possano attenere ad ambiti materiali diversi ed eterogenei, «devono obbedire alla ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti – pur attinenti ad oggetti e materie diversi – che richiedono interventi regolatori di natura temporale».

La Corte procede pertanto a valutare l'omogeneità dei contenuti recati dalla norma censurata, rispetto a quelli del testo originario del decreto-legge, rilevando che la funzione interpretativa avrebbe potuto essere esercitata in sede di iniziativa legislativa ordinaria; l'inserimento, in sede di conversione, di una norma interpretativa del tutto estranea rispetto alla ratio e alla finalità unitaria di un decreto-legge "milleproroghe", determina la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei (Cfr. sent. n. 22 del 2012), con la conseguente evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle dell'originario decreto-legge (Cfr. sentt. n. 251 del 2014m n. 32 del 2014, n. 22 del 2012; ord. n. 34 del 2013).

La Corte disattende, sul punto, le argomentazioni del Collegio Nazionale degli Agrotecnici e degli Agrotecnici laureati, costituitosi nel giudizio, secondo cui la norma censurata, pur disomogenea rispetto alla complessiva ratio dell'originario decreto-legge (rinvenibile in un intervento regolatore di natura temporale, tramite la proroga di termini), sarebbe omogenea (ma per la comune materia catastale trattata) rispetto ad altra norma, contenente in effetti una proroga di termini e, perciò, legittimamente introdotta in sede di conversione (in tal senso viene richiamata C. cost., sent. n. 355 del 2010).

Ed invero, secondo la giurisprudenza della Corte , ogni disposizione introdotta in sede di conversione deve essere collegata ad uno dei contenuti già disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla ratio dominante del provvedimento originario considerato nel suo complesso, mentre il riconoscimento indiscriminato di un'omogeneità "transitiva", del tipo di quella appena descritta, consentirebbe facili aggiramenti al principio enunciato.

La Corte precisa pertanto che l'esigenza secondo cui la legge di conversione rechi un contenuto omogeneo a quello del decreto-legge è dettata da regole di buona pratica normativa e di opportunità di inserimento, in un decreto-legge "milleproroghe", di regole in materia di attribuzioni di una categoria professionale.

L'inserimento di norme eterogenee rispetto all'oggetto o alla finalità del decreto-legge determina la violazione dell'art. 77, c. 2, Cost., derivante dall'uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione attribuisce ad esso, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge (sentenza n. 22 del 2012).

Per evitare l'innesto dell'ordinaria funzione legislativa in una sede non idonea, perché funzionalizzata alla stabilizzazione di un provvedimento avente forza di legge, la procedura semplificata di conversione non può aprirsi a qualsiasi contenuto (Cfr. art. 96-bis regolamento della Camera dei deputati).

La Corte ribadisce pertanto che le disposizioni introdotte in sede di conversione devono potersi collegare al contenuto già disciplinato dal decreto-legge, ovvero, in caso di provvedimenti governativi a contenuto plurimo, alla ratio dominante del provvedimento originario considerato nel suo complesso (Cfr. sent. n. 32 del 2014). Ne consegue il potere del Governo di "circoscrivere, sia pur indirettamente, i confini del potere emendativo parlamentare".

Viene pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale, per violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., dell'art. 26, comma 7-ter, del d.l. n. 248 del 2007, come convertito dall'art. 1, comma 1, della legge n. 31 del 2008.