Nel periodo di riferimento considerato (Settembre 2016 – Dicembre 2016), l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha adottato una rilevante delibera di carattere regolamentare, la n. 448/16/CONS, rubricata «Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione relative alla campagna per il Referendum popolare confermativo relativo al testo della legge costituzionale recante “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione», indetto per il giorno 4 dicembre 2016 [1]
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Si ricostruiscono brevemente i passaggi procedurali che hanno determinato l’indizione del referendum.
Si rileva che la legge costituzionale “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione” [2], oggetto della consultazione popolare, è stata approvata in seconda votazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi, da parte dei membri di ciascuna Camera. Pertanto, in linea con quanto previsto dall’art. 138 della Costituzione, il testo approvato dal Parlamento è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale in modo da consentire la sottoposizione del medesimo testo a referendum costituzionale dietro richiesta, entro tre mesi, da parte dei soggetti abilitati dall’ordinamento [3].
Più sono state le richieste referendarie depositate presso la cancelleria della Corte di Cassazione. Precisamente, quattro di provenienza dal quinto dei componenti di Camera e Senato, su cui l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione ha pronunciato con ordinanza del 6 maggio 2016 [4] la sua conformità all’art. 138 Cost. e alle norme di legge. A queste, si è aggiunta la richiesta da parte dei sostenitori della riforma, a seguito del deposito della firma di più di 500 mila elettori, su cui il medesimo Ufficio centrale ha dichiarato [5] la conformità all’art. 138 Cost. e alla legge n. 352 del 1970. Mentre quanto ai promotori contrari alla riforma, non riuscendo a raggiungere il numero minimo di firme richiesto, non hanno potuto procedere al deposito della richiesta referendaria.
Infine, il decreto del Presidente della Repubblica 27 settembre 2016 [6] di indizione del referendum popolare confermativo, i cui comizi sono stati convocati per il giorno 4 dicembre 2016.
L’Autorità, in linea con le disposizioni contenute nella legge n. 28 del 2000 – che a sua volta disciplina l’accesso dei soggetti politici ai mezzi di informazione, in particolare durante le campagne elettorali – ha approvato il testo del Regolamento n. 448/2016, finalizzato a dare concreta attuazione ai principi del pluralismo, dell’imparzialità, dell’indipendenza, dell’obiettività e della completezza dell’informazione nei confronti delle emittenti private [7] e della stampa quotidiana e periodica, a livello nazionale e locale, nell’arco di tempo precedente la consultazione referendaria.
La ratio, definita dalla legge del 2000 e di volta in volta attuata dai regolamenti dell’Autorità, consiste nella garanzia per i cittadini di ottenere un’equa rappresentazione delle diverse correnti politiche, al fine di esercitare un diritto di voto informato e consapevole; al contempo, per tutti i soggetti politici deve essere garantita la possibilità di godere delle stesse possibilità accesso al mezzo, e dunque di ottenere successo a seguito dello svolgimento della competizione elettorale (eguaglianza delle chances tra i soggetti politici).
Sicché, con specifico riferimento al riparto degli spazi informativi nei programmi radiotelevisivi a diffusione nazionale, il regolamento dell’Autorità traduce in termini concreti i principi di equità di accesso da parte delle diverse posizioni politiche e determina le modalità attraverso le quali si realizza il conseguente dovere (da parte dei diversi programmi informativi) di parità di trattamento.
Il regolatore, a tal fine, distingue fra le forze legittimate a pretendere la parità di trattamento nell’accesso al mezzo, e fra i criteri adoperati da questi per rendere concreta ed effettiva tale pretesa di uguaglianza, determinando cioè le modalità di suddivisione degli spazi all'interno del tempo paritariamente ripartito tra favorevoli e contrari.
i) Quanto al criterio soggettivo
In merito al criterio soggettivo, si segnala che l’Autorità all’art. 2 del Regolamento ha in astratto individuato la galassia dei soggetti ammessi alla parità di accesso: vale a dire, i diversi partiti rappresentati in Parlamento tramite i gruppi parlamentari, i delegati di ciascun quinto dei componenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica firmatari delle richieste di referendum, nonché i diversi soggetti promotori e depositari del numero minimo di firme. Si segnala, inoltre, che il regolamento ammette anche soggetti associativi diversi dai promotori, purché qualificati nell’interesse: vale a dire, secondo l’art. 2, lett. f) del regolamento, i “i comitati, le associazioni e gli altri organismi collettivi di rilevanza nazionale, comunque denominati, che (…) devono avere un interesse obiettivo e specifico per i temi propri del referendum, rilevabile anche sulla base dei rispettivi statuti e delle motivazioni allegate alla richiesta di partecipazione…”.
Si tratta, pertanto, di un insieme di soggetti a composizione eterogenea tra cui viene virtualmente ripartita la presenza all’interno del tempo pariteticamente assegnato, secondo un criterio di turnazione. Tuttavia, dal punto di vista concreto, e con specifico riferimento ai soggetti legittimati alla pretesa di rappresentazione mediatica ma diversi dalle forze politiche, l’Autorità si è riservata di verificare la loro rilevanza nazionale e il loro interesse obiettivo e specifico sui temi oggetto della richiesta referendaria, pubblicando sul proprio sito istituzionale l’elenco dei soggetti così individuati. Il regolatore ha dunque definito in anticipo le forze ammesse alla competizione mediatica, espungendo ad esempio le forze prive della qualifica di promotori, o quelle non rispondenti ai criteri dell’interesse referendario, e cristallizzandole nell’elenco pubblicato sul sito [8].
ii) quanto al criterio di suddivisione degli spazi
a) Per quanto riguarda gli spazi dedicati alla comunicazione politica – quest’ultima intesa come dibattito, scambio e confronto di contenuti di interesse pubblico-politico – nel periodo intercorrente tra la data di entrata in vigore del regolamento e la data di chiusura della campagna referendaria gli spazi che ciascuna emittente televisiva o radiofonica nazionale privata le dedica sono ripartiti in due parti uguali (corsivo nostro) tra i soggetti favorevoli e i contrari al quesito referendario [9].
b) Per quanto riguarda i messaggi autogestiti – consistenti nella motivata esposizione di una posizione favorevole o contraria al quesito referendario – il numero complessivo dei messaggi è ripartito con criterio paritario, (corsivo nostro) anche per quel che concerne le fasce orarie, fra i soggetti i diversi soggetti politici e tra i favorevoli ed i contrari al quesito referendario.
c) Se nei programmi di comunicazione politica (tribune, interviste, confronti) la parità è matematica, anche nei programmi d’informazione non può essere in alcun modo determinata una situazione di vantaggio verso una delle due posizioni. Difatti, questi ultimi – come i telegiornali, i giornali radio, i notiziari e ogni altro programma di contenuto informativo a rilevante presentazione giornalistica, caratterizzato dalla correlazione ai temi dell’attualità e della cronaca e riconducibili alla responsabilità di una specifica testata registrata ai sensi di legge – debbono conformarsi con particolare rigore ai criteri di tutela del pluralismo, dell’imparzialità, dell’indipendenza, della obiettività e dell’apertura alle diverse forze politiche, al fine di assicurare all’elettorato la più ampia informazione sui temi e sulle modalità di svolgimento della campagna referendaria.
Pertanto, le posizioni dei diversi soggetti politici impegnati a favore o contro il quesito referendario devono essere rappresentate in modo corretto e obiettivo, evitando sproporzioni nelle cronache e nelle riprese degli stessi soggetti e assicurando la chiarezza e la comprensibilità dei temi in discussione. In ultima istanza, dovrà essere complessivamente garantita, nel corso della campagna referendaria, la presenza equilibrata e il contraddittorio tra i soggetti favorevoli o contrari al quesito referendario (corsivo nostro). I direttori dei programmi, registi, conduttori e ospiti devono attenersi ad un comportamento corretto e imparziale, tale da non influenzare, anche in modo surrettizio e allusivo, le libere scelte degli elettori, evitando che si determinino condizioni di vantaggio o di svantaggio per i favorevoli o contrari al quesito referendario.
L’Autorità effettua la vigilanza sul rispetto del pluralismo nei telegiornali diffusi sulle reti televisive nazionali attraverso il monitoraggio di ciascuna testata. I direttori responsabili dei notiziari sono tenuti ad acquisire ogni settimana dall’Autorità, che ne assicura la trasmissione, i dati del monitoraggio del pluralismo relativi alla testata diretta e a riequilibrare tempestivamente, e comunque entro la settimana in corso, eventuali disparità di trattamento verificatesi nella settimana precedente.
Il criterio matematico applicato per la comunicazione politica si traduce nel criterio quantitativo per i programmi di informazione, cioè basato sulle percentuali dei tempi di presenza dei soggetti politici. Al fine di valutare la rispondenza al principio della parità di trattamento tra le posizioni favorevoli e contrarie al quesito referendario, l’Autorità verifica, ogni quattordici giorni:
a) il tempo di parola dedicato alle posizioni favorevoli e contrarie al quesito referendario nei telegiornali diffusi da ciascuna testata, cioè il tempo dedicato alle risposte a interviste, dichiarazioni e interventi in Aula, conferenze stampa dei propri esponenti in assenza di intermediazione giornalistica.
b) quali criteri residuali, il tempo di notizia (ovverosia il tempo fruito indirettamente da un soggetto politico attraverso la mediazione giornalistica) e il tempo di argomento (la somma del tempo di parola e del tempo di notizia) complessivamente dedicato al tema referendario da ciascuna testata.
Mentre la Commissione di vigilanza Rai non ha alcun potere sanzionatorio in materia di pluralismo politico nell’informazione, l’Autorità agisce attraverso una sequenza di atti diacronicamente scadenzata: un richiamo, eventualmente un ordine di riequilibrio, infine, se il riequilibrio non è avvenuto, una sanzione amministrativa pecuniaria.
Il Consiglio di Stato in due pronunce recenti [10] invitò il Parlamento a rivedere le regole sulla parità di trattamento durante le trasmissioni radiotelevisive, sottolineando come l’applicazione del mero dato matematico/quantitativo non fosse criterio sufficiente per valutare il rispetto formale della normativa sulla par condicio. Il conduttore dei programmi di informazione, per esempio, potrebbe rispettare la norme sul piano formale, ma «pesanti critiche, osservazioni sarcastiche e domande scomode» avrebbero l’effetto di «peggiorare la percezione di un politico da parte dell’opinione pubblica».
La modifica della legge sulla par condicio si annoda a filo doppio con le istanze di revisione delle legge elettorale. L’ultima parola è rimessa al decisore politico?
[1]La Delibera è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 237 del 10/10/2016, ed è reperibile al seguente link: https://www.agcom.it/documentazione/documento?p_p_auth=fLw7zRht&p_p_id=101_INSTANCE_kidx9GUnIodu&p_p_lifecycle=0&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=1&_101_INSTANCE_kidx9GUnIodu_struts_action=%2Fasset_publisher%2Fview_content&_101_INSTANCE_kidx9GUnIodu_assetEntryId=5961306&_101_INSTANCE_kidx9GUnIodu_type=document.
[2] Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 88 del 15 aprile 2016.
[3] Vale a dire, da parte della minoranza del corpo elettorale (con la raccolta di 500.000 firme), delle minoranze territoriali (cinque consigli regionali) o delle minoranze politiche (almeno un quinto dei membri di una camera).
[4] Cfr. il seguente link: http://www.cortedicassazione.it/cassazione-resources/resources/cms/documents/Ordinanza_6_5_2016_art138Cost.pdf
[5] L’ordinanza è reperibile al seguente link: http://www.cortedicassazione.it/cassazioneresources/resources/cms/documents/ordinanza_Ufficio_centrale_per_il_referendum_4-8_agosto_2016.pdf.
[6] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 227 del 28 settembre 2016.
[7] Per quanto riguarda la concessionaria televisiva pubblica, la competenza all’adozione del Regolamento spetta alla Commissione Bicamerale di Vigilanza. Pertanto, il destinatario del regolamento è esclusivamente la Rai, mentre il compito di vigilare su di esso è rimesso all’Autorità. Il regolamento, rubricato “Disposizioni in materia di comunicazione politica, tribune, messaggi autogestiti e informazione della società concessionaria del servizio pubblico radiofonico, televisivo e multimediale in relazione alla campagna per il referendum popolare confermativo indetto per il giorno 4 dicembre 2016 (Documento n. 10), è stato approvato dalla Commissione nella seduta dell’11 ottobre 2016, ed è reperibile al seguente link: http://parlamento17.camera.it/133?documenti_approvati=18.
[8] L’elenco è consultabile al seguente link: https://www.agcom.it/documents/10179/5961226/Documento+generico+25-10-2016/f8ae175d-22bc-430a-8c1a-41e3bfcbf29c?version=1.8.
[9] Il principio delle pari opportunità tra gli aventi diritto può essere realizzato, oltre che nell’ambito della medesima trasmissione, anche nell’ambito di un ciclo di più trasmissioni, purché ciascuna di queste abbia analoghe opportunità di ascolto.
[10] C.d.S., n. 6066 e n. 6067 del 2014.