1. Introduzione
Il presente contributo si pone in linea di continuità con il precedente scritto, pubblicato su questo stesso Osservatorio dal medesimo Autore, sul tema del servizio farmaceutico regionale.
In quell’occasione, si scelse di concentrare l’attenzione su alcune Regioni, la cui normativa fu analizzata con particolare riferimento alle regole in materia di turni e ferie.
Questo breve scritto, invece, sarà incentrato sulla regolamentazione delle farmacie rurali, con particolare riferimento all’indennità di residenza della quale esse beneficiano.
Anche in questo caso, onde evitare di riportare pedissequamente le previsioni contenute in ciascuna legge regionale, si cercherà di razionalizzare l’esposizione attraverso l’analisi delle norme contenute in alcune di esse, in ispecie in quelle che non sono state oggetto del precedente contributo.
2. Le farmacie rurali
La nozione di farmacia rurale è stata introdotta dall’articolo 4 del TU leggi sanitarie (R.D. n. 1265/1934) ma si ritrova anche nell’articolo 1 della più recente legge n. 221 del 27 marzo 1968. Quest’ultima previsione normativa distingue due categorie di farmacie: le farmacie urbane e quelle rurali. Il discrimen tra di esse è individuato dal legislatore sulla base di un dato numerico, costituito dall’entità della popolazione della località ove l’esercizio farmaceutico è situato.
Infatti, le farmacie sono qualificate come urbane qualora siano collocate in un Comune o in un centro abitato con più di 5.000 abitanti. Diversamente, sono qualificate rurali. Questa regola generale è accompagnata da due precisazioni, che contribuiscono a delineare il quadro normativo vigente. In primo luogo, il legislatore ha cura di chiarire che non possono essere qualificate come farmacie rurali gli esercizi che sono collocati nelle periferie delle città e siano a queste collegate senza discontinuità di abitati. Inoltre, egli specifica che nei Comuni con meno di 5.000 abitanti sono istituiti dispensari farmaceutici ove la farmacia (rurale) prevista dalla pianta organica non sia stata aperta.
La predisposizione di un regime giuridico ad hoc (almeno sotto alcuni profili) per le farmacie rurali trova ragione nel fatto che, sotto il profilo imprenditoriale, la permanenza di una farmacia in un luogo con una popolazione esigua può presentare alcuni inconvenienti: essendo il bacino di utenza presumibilmente abbastanza contenuto, è molto probabile che, in assenza di una apposita legislazione, l’esercizio farmaceutico non riuscirebbe a sopravvivere; inoltre, vivere in un piccolo paese può comportare disagi per il farmacista e per la sua famiglia.
D’altro canto, la necessaria presenza di almeno una farmacia nei Comuni caratterizzati da un insediamento urbano, pur esiguo, costituisce diretta emanazione del disposto di cui all’articolo 32 della Costituzione: l’esigenza di tutelare la salute umana, infatti, anche sotto il profilo dell’assistenza farmaceutica, che ne costituisce importante componente, impone la presenza sul territorio di un presidio prossimo alla popolazione, che possa soddisfare le esigenze di quest’ultima.
Lo status giuridico delle farmacie rurali si connota, rispetto alle farmacie urbane, per due principali elementi, strettamente connessi alle caratteristiche di tali esercizi.
Il primo è costituito dal riconoscimento, in favore di esse, di un’indennità di residenza, volta a compensare il farmacista per le condizioni di vita che sono imposte alla lui ed alla sua famiglia.
Il secondo, invece, consiste nel regime di maggior favore riservato alle farmacie rurali sussidiate in termini di “sconti obbligatori” dovuti, in misura sempre maggiore negli anni, dalle farmacie convenzionate con il Servizio Sanitario Nazionale; ciò al fine di bilanciare i limitati introiti che una farmacia con un bacino di utenza ridotto è destinata ad avere.
L’indennità di residenza era prevista, nel testo originario dell’articolo 2 della menzionata legge n. 221/1968, in misura diversa a seconda che il Comune in cui era collocato l’esercizio farmaceutico avesse più o meno di 3.000 abitanti. Nel primo caso, la legge fissava la misura massima dell’indennità e ne condizionava la corresponsione alla circostanza che il reddito della farmacia non superasse una determinata soglia. Nel secondo caso, invece, era direttamente il legislatore a stabilire la misura fissa dell’indennità, secondo una suddivisione in tre fasce, individuate in base alla popolazione del Comune (fino a 1.000 abitanti; da 1.001 a 2.000 abitanti; da 2.001 a 3.000 abitanti).
La disciplina appena riportata è stata modificata con il decreto legislativo n. 159 del 3 ottobre 2009, che ha introdotto una rilevante novità, prevedendo la devoluzione della regolamentazione dell’indennità di residenza per le farmacie rurali alla Convenzione farmaceutica (di cui all’articolo 8 comma 2 del d.lgs n. 502 del 30 dicembre 1992) ma facendo salve, fino al momento dell’approvazione di quest’ultima, le previsioni normative già in vigore.
La Convenzione farmaceutica attualmente vigente, pur se scaduta, è stata adottata con d.P.R. 8 luglio 1998, n. 371.
Essa, come evidente, è precedente rispetto alla novella del 2009. Ciò significa che, sino all’approvazione di una nuova Convenzione, le regole previgenti rispetto a detta modifica normativa restano applicabili.
Le previsioni statali sull’indennità di residenza per le farmacie rurali sono accompagnate, in molte Regioni, da norme regionali di dettaglio, che si presentano piuttosto eterogenee.
Nel prossimo paragrafo si analizzeranno le modalità che le diverse Regioni impiegano per disciplinare questo istituto.
Come già anticipato, a titolo esemplificativo ci si concentrerà sulle Regioni che non sono state oggetto del contributo, già pubblicato su questo Osservatorio, in tema di servizio farmaceutico regionale.
3. L’indennità di residenza per le farmacie rurali nella legislazione farmaceutica regionale
Prima di analizzare le diverse tecniche normative impiegate dai legislatori regionali per disciplinare l’istituto dell’indennità di residenza, occorre preliminarmente evidenziare una peculiare caratteristica della normativa regionale sul servizio farmaceutico, che lascia emergere un primo elemento di disomogeneità.
Come noto, ogni Regione dispone di una legge che regolamenta il servizio farmaceutico a livello, appunto, regionale. Il maggior numero di esse contiene previsioni in tema di turni, ferie, orari di apertura degli esercizi farmaceutici nonché regole sulle farmacie urbane e rurali.
Vi sono però alcune leggi regionali che hanno un contenuto parzialmente diverso.
In alcuni casi, esse presentano regole ulteriori a quelle sopra riportate: è il caso, per esempio, delle leggi regionali della Toscana, che disciplina anche l’istituto della pianta organica.
In altri, invece, l’oggetto della fonte normativa è più circoscritto.
Quest’ultima circostanza è ben messa in evidenza proprio dalle previsioni in materia di indennità di residenza per le farmacie rurali.
A titolo esemplificativo, può evidenziarsi che la legge regionale del Veneto sul servizio farmaceutico rimane totalmente silente in materia. O meglio, in Veneto si fa applicazione diretta della normativa statale, accompagnata da alcune prescrizioni ulteriori, le quali, però, non sono contenute nella legge regionale che disciplina, in generale, il servizio farmaceutico ma sono state previste nella legge Finanziaria regionale per l’esercizio 2014 (L.R. n. 11/2014). L’articolo 22 della menzionata fonte normativa, con il dichiarato intento di integrare le norme della legge n. 221/1968, autorizza la Giunta regionale a devolvere una determinata somma annua alle farmacie rurali che non superino un determinato fatturato. La Giunta ha provveduto a far ciò attraverso la delibera n. 1172/2014.
La normativa della Regione Veneto, dunque, viene in evidenza per tre peculiarità. In primo luogo, il fatto che la materia dell’indennità di residenza delle farmacie rurali non sia contenuta nella legge che detta le regole generali in tema di servizio farmaceutico. In secondo luogo, il fatto che si faccia applicazione diretta della normativa statale. Da ultimo, la circostanza che le norme integrative regionali costituiscano la risultante della lettura congiunta di una legge (la c.d. Finanziaria) e di una delibera della Giunta.
Similmente a quanto avviene in Veneto, anche in Abruzzo la regolamentazione dell’indennità di residenza per le farmacie rurali non è contenuta nella legge che disciplina il servizio farmaceutico. In questa Regione, però, non si fa diretta applicazione della normativa statale ma si applica la L.R. n. 9/2001, dedicata esclusivamente a questo tema. La disciplina, pertanto, è integralmente contenuta in una fonte di rango legislativo e non è previsto l’intervento di alcuna delibera della Giunta ad integrazione di quanto previsto dalla prima. A differenza che in Veneto, però, una legislazione regionale di rango primario in materia, tuttavia, esiste e non si fa applicazione diretta della legge statale.
Analogamente a quanto appena visto, in Toscana, in Molise e in Calabria la disciplina dell’indennità di residenza per le farmacie rurali è, nel primo caso, totalmente assente a livello regionale, e, negli altri due, contenuta in una fonte normativa ad hoc (rispettivamente, L.R. n. 19/1996 e L.R. n. 43/1990).
Altre Regioni, invece, ospitano la disciplina dell’indennità di residenza nella legge regionale dedicata al servizio farmaceutico.
E’ questo il caso della Regione Marche.
Oltre alle differenze, appena richiamate, in merito alla fonte normativa che ospita la disciplina in analisi (legge statale soltanto, legge regionale, legge regionale congiuntamente a delibera della Giunta), occorre rimarcare che, anche sotto il profilo contenutistico, le previsioni racchiuse nelle diverse leggi regionali sono molto diverse tra loro.
Tale diversità si manifesta sotto due diversi profili.
In primo luogo, l’indennità di residenza è assegnata, nelle varie Regioni, da diversi soggetti istituzionali. Se, per esempio, in Abruzzo essa è assegnata dalla competente azienda USL, nelle Marche essa è disposta dall’Azienda sanitaria unica regionale.
In secondo luogo, la cadenza con la quale il contributo viene erogato non è fissata in modo uniforme. A Regioni nelle quali essa è erogata annualmente, come, ad esempio, in Sardegna, si affiancano Regioni nelle quali esso è erogato in rate semestrali, come in Abruzzo.
4. Conclusioni
La breve ricognizione appena conclusa evidenzia la forte eterogeneità della disciplina dell’indennità di residenza per le farmacie rurali. Non sembrano, però, sussistere ragioni idonee a giustificare situazioni tanto diverse. Ciò, sia sotto il profilo degli strumenti normativi impiegati, sia sotto quello della molteplicità, in alcune Regioni, di leggi dedicate alla materia farmaceutica. Sarebbe senza dubbio auspicabile, da questo punto di vista, una razionalizzazione delle discipline regionali, che dovrebbero, in ogni singola Regione, raccogliere in un unico testo tutte le norme relative al servizio farmaceutico, evitando inutili frammentazioni.
Anche le differenti regole relative all’individuazione dell’autorità competente all’erogazione e alla cadenza di corresponsione non paiono essere fondate su ragioni razionali ma sembrano essere il frutto di scelte autonomamente fatte dalle singole Regioni. In questo senso, i legislatori regionali potrebbero, a seguito di un confronto tra di essi e di una valorizzazione delle procedure che si sono rilevate più efficienti, provvedere ad una uniformazione della disciplina.