Sentenza n. 69/2017 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

Deposito del 7 aprile 2017 – Pubblicazione in G.U. del 12 aprile 2017, n. 15

Motivo della segnalazione

In questa pronuncia la Corte costituzionale è chiamata dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte a esprimersi sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 37, comma 6, lettera b), del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, in riferimento agli artt. 3, 23, 41 e 97 Cost.

Il profilo della sentenza che suscita maggiore interesse è quello relativo al parametro rappresentato dall’art. 23 Cost. Secondo l’orientamento affermatosi nella giurisprudenza della Corte sin dagli inizi della sua attività, l’art. 23 Cost., prescrivendo che l’imposizione di una prestazione patrimoniale abbia “base” in una legge, implica che la legge non lasci all’arbitrio dell’ente impositore la determinazione della prestazione: è necessario, cioè, che la legge indichi i criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell’ente impositore nell’esercizio del potere attribuitogli; in continuità con questa impostazione, costantemente seguita dalla copiosa giurisprudenza in materia, anche di recente la Consulta ha ribadito che la riserva di legge stabilita dall’art. 23 Cost. ha carattere relativo e consente di lasciare all’autorità amministrativa consistenti margini di regolazione delle fattispecie.
A questo punto la Corte precisa però che la legge non può limitarsi a prevedere una prescrizione normativa “in bianco”, genericamente orientata ad un principio-valore, senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e dei modi dell’azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini: la fonte primaria deve, invece, stabilire sufficienti criteri direttivi e linee generali di disciplina, richiedendosi in particolare che la concreta entità della prestazione imposta sia desumibile chiaramente dai pertinenti precetti legislativi.
A questo proposito la Corte si richiama anche alla precedente decisione n. 115 del 2011 in cui la stessa sembrava aver in qualche modo sostenuto l’esistenza nel nostro ordinamento del principio di legalità in senso sostanziale e questo sembra riproporre l’annosa questione, che tante discussioni ha da sempre sollevato anche in dottrina, del rapporto fra il principio della riserva di legge relativa e il principio di legalità inteso, appunto, in senso sostanziale.
Con particolare riguardo alle prestazioni patrimoniali imposte, comunque, la Corte ribadisce la propria giurisprudenza secondo cui il legislatore deve indicare compiutamente il soggetto e l’oggetto della prestazione imposta, mentre l’intervento complementare ed integrativo da parte della Pubblica Amministrazione deve rimanere circoscritto alla specificazione quantitativa (e qualche volta, anche qualitativa) della prestazione medesima, senza che residui la possibilità di scelte del tutto libere e perciò eventualmente arbitrarie della stessa Pubblica Amministrazione, ma sussistano nella previsione legislativa – considerata nella complessiva disciplina della materia – razionali ed adeguati criteri per la concreta individuazione dell’onere imposto al soggetto nell’interesse generale.
La Consulta specifica altresì che, poiché la ratio della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. è quella consistente nel contenere la discrezionalità dell’Amministrazione e prevenirne gli arbitrii a garanzia della libertà e proprietà individuale, l’eventuale indeterminatezza dei contenuti sostanziali della legge può ritenersi in certa misura compensata dalla previsione di talune forme procedurali aperte alla partecipazione di soggetti interessati e di organi tecnici: in questa logica, può esser dato rilievo alla previsione di determinati «elementi o moduli procedimentali» che consentano la collaborazione di più enti o organi specialmente se connotati da competenze specialistiche e chiamati a operare secondo criteri tecnici, anche di ordine economico.
La possibilità di valorizzare le forme di legalità procedurale previste dalla legge, ai fini della valutazione del rispetto dell’art. 23 Cost., vale, in particolare, nei settori affidati ai poteri regolatori delle autorità amministrative indipendenti, quando vengano in rilievo profili caratterizzati da un elevato grado di complessità tecnica. In questi casi, la difficoltà di predeterminare con legge in modo rigoroso i presupposti delle funzioni amministrative attribuite alle autorità comporterebbe un inevitabile pregiudizio alle esigenze sottese alla riserva di legge se non fossero quantomeno previste forme di partecipazione degli operatori di settore al procedimento di formazione degli atti.