Tre buone notizie.

Prima. La buona qualità della normazione smette di essere una dichiarazione di principio e comincia ad essere garantita sul serio. Una legge della Regione Campania, n. 11/2015, art. 4, prevede che ogni disegno di legge della Giunta debba essere accompagnato dalla relazione ATN (Analisi tecnica normativa) e AIR (Analisi di impatto della regolamentazione): in mancanza di suddette relazioni è improcedibile l’istruttoria. Ci aspettiamo una norma analoga nei regolamenti parlamentari.

Seconda. Una recente sentenza della Corte costituzionale (4 aprile 2017 n. 107, relatore Barbera) ha dichiarato incostituzionale una legge della Campania per violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione, perché la disposizione impugnata era foriera di sostanziali dubbi interpretativi. Lungi dal tradursi in un mero inconveniente di fatto, continua la sentenza, l’eventuale distonia interpretativa, contraddittoria rispetto alla norma statale, costituisce conseguenza diretta della modalità di formulazione della disposizione, che deve essere dichiarata, dunque, incostituzionale. Il principio di razionalità normativa esclude la legittimità di norme che possano dar luogo ad applicazioni distorte o ambigue che, in quanto tali, contrastano con il buon andamento della pubblica amministrazione da intendersi quale ordinato, uniforme e prevedibile svolgimento dell’azione amministrativa.

Terza. Secondo un recente parere del Consiglio di Stato (7 giugno scorso) la fattibilità è “elemento condizionante la stessa legittimità dell’intervento normativo, alla stregua di una moderna concezione del canone costituzionale del buon andamento e del diritto a una buona amministrazione”.
Disposizioni ambigue, non chiare o non fattibili non sono dunque (o non sarebbero) più degli optional, ma norme incostituzionali perché in contrasto con il principio di buon andamento.
Il parere del Consiglio di stato è del 7 giugno scorso sullo schema di Regolamento governativo contenente la nuova disciplina sull’AIR, la VIR e la consultazione. Sono 52 pagine, che meritano di essere lette e, per invogliarne la lettura, ne riportiamo ampi stralci.
Più volte in questa rubrica abbiamo segnalato i difetti dell’AIR, della VIR e delle consultazioni che dovrebbero accompagnarle: segnalazioni più numerose delle nostre sono ora fatte proprie dalla Presidenza del Consiglio nella relazione allo schema di procedimento. Sono tutte riportate al n. 14 del parere ed occupano più di una pagina. Vediamo le principali:
- approccio formalistico delle amministrazioni pubbliche agli strumenti dell’AIR e della VIR considerati quali meri adempimenti di carattere burocratico, privi di una reale utilità;
- svuotamento sostanziale dell’AIR perché spesso concepita come una giustificazione a posteriori delle scelte regolatorie compiute e non come uno strumento diretto, a monte, a orientare dette scelte;
- affidamento dell’AIR e della VIR ad uffici composti di personale culturalmente non bene attrezzato per uno studio empirico e quantitativo dell’efficienza e dell’efficacia della regolamentazione;
- carenza di valutazioni, anche in termini di costi amministrativi eliminati o introdotti, in ordine agli effetti concorrenziali degli interventi normativi e agli impatti di essi su cittadini e imprese;
- mancanza di una valutazione approfondita e attendibile degli effetti attesi (AIR) e di quelli realizzati (VIR);
- effettuazione dell’AIR per tutti i provvedimenti normativi, invece di limitare l’analisi ai soli interventi di maggiore rilevanza socio-economica;
- scarsa diffusione (se non totale assenza) della VIR;
- scarsa trasparenza dei procedimenti di AIR e di VIR e carente diffusione di informazioni in ordine ai relativi esiti;
- scarsa comprensione, da parte delle amministrazioni, del ruolo fondamentale, anche di carattere istruttorio, della consultazione ai fini del rafforzamento della compliance dei destinatari delle regole e del miglioramento dell’accountability dei pubblici decisori.
Ma poiché, sempre secondo il parere, le criticità dell’AIR non sono da ricercare nell’ impostazione teorica della sua disciplina, ma nelle carenze della sua attuazione pratica, occorre investire massicciamente sulla “cultura” della regolamentazione (17). I dubbi ancora nutriti dagli apparati burocratici – circa l’utilità dell’AIR, della VIR e delle consultazioni - sono infondati e vanno fugati, perché la qualità delle regole offre un rilevante valore aggiunto, economicamente valutabile (in termini di maggiore efficacia, efficienza, sostenibilità e possibilità di durata delle normative), che giustifica un serio investimento in risorse umane, strumentali e finanziarie, sugli strumenti idonei ad accrescere tale qualità (44).
Il parere prosegue parlando di approccio circolare della regolamentazione (36). L’uso di AIR, VIR e consultazioni deve essere dinamicamente integrato in modo che la consultazione orienti l’AIR (e che i relativi risultati, opportunamente “tarati” dall’autorità normativa, vi confluiscano come supporto per l’analisi), che l’AIR divenga un punto di riferimento per la successiva VIR e che questa, a sua volta, si svolga sulla base di una nuova consultazione; che l’esito della VIR serva poi da supporto ai decisori politici per compiere le scelte in ordine a un eventuale ulteriore intervento sulla regolazione vigente.
Più in generale, il parere esprime apprezzamento per il contenuto dello schema di regolamento ma mette in guardia dal considerare la sua entrata in vigore come un punto di arrivo (31). E parla, a questo proposito, di “illusione normativa” che conduce i regolatori a riposare sull’errato convincimento che il mero varo di una regola consenta di risolvere un problema. Al contrario, la regola, se ben congegnata, può costituire semmai il presupposto – necessario ma non sufficiente – per l’avvio di un problema a soluzione, soluzione che deve tuttavia ricercarsi nell’attuazione fattiva e pratica della regola medesima e nella verifica degli effetti prodotti dalla sua attuazione.
Detto tutto questo, il Consiglio di Stato non ignora che la qualità della regolazione è un interesse pubblico autonomo, recessivo se non sostenuto da una specifica volontà politica di fronte agli altri interessi di settore, dotati di ben maggiore capacità di penetrazione ed affermazione sul piano politico ed amministrativo (42).
Ma è questo un altro problema di cultura, cultura politica questa volta, non meno difficile da sconfiggere di quella dei funzionari ministeriali.

E’ del 3 maggio 2016 l’ultima relazione del Governo sullo stato di attuazione dell’analisi di impatto della regolamentazione relativa all’anno 2015. In realtà la relazione non si occupa solo di AIR. Inizia con il racconto degli strumenti di regolazione in ambito europeo e OCSE e continua illustrando lo stato di applicazione non solo dell’AIR ma anche della VIR e dell’ATN; un paragrafo è dedicato agli oneri amministrativi e prosegue facendo il punto sull’AIR, VIR e ATN delle autorità indipendenti e delle Regioni; si occupa infine della qualità della regolazione nella nuova programmazione nazionale e regionale dei fondi strutturali 2014 – 2020 e dell’attività del Gruppo di lavoro AIR – VIR presso la Conferenza Unificata.
E’ un documento di oltre 400 pagine con tanti allegati: un documento “onesto” perché non agiografico, ma nemmeno disfattista. La tesi di fondo è che nell’anno di riferimento vi è stato un deciso miglioramento dei processi legati agli strumenti della qualità della regolamentazione, sia sotto l’aspetto strutturale che quantitativo. Questi i principali aspetti positivi:

•  È iniziato un rapporto di partenariato istituzionale del DAGL con la Scuola nazionale dell’Amministrazione;
• è stato istituito un nucleo di esperti AIR operante presso il DAGL per valutare le relazioni Air predisposte dai singoli Ministeri;
• sono stati svolti e programmati corsi di formazione per più di 100 funzionari e dirigenti statali non solo degli Uffici legislativi, cui spetta la redazione delle relazioni AIR, ma anche di esperti afferenti alle Direzioni generali dei Ministeri, che conoscono il merito delle politiche portate avanti dalle singole amministrazioni.

Si tratta di innovazioni importanti, perché la scelta iniziale di far fare le relazioni AIR agli uffici legislativi, senza alcuna possibilità di assunzione di esperti dato che era imposta la invarianza della spesa, è stata la causa principale dei difetti delle relazioni AIR, che il documento così riassume:

• l’AIR viene redatta dopo la stesura del provvedimento e così finisce per essere un onere burocratico;
• enfasi sugli aspetti giuridici a scapito degli aspetti sostanziali che motivano l’intervento;
• mancanza di una esposizione chiara e comprensibile che sia fruibile anche per i non addetti ai lavori;
• poche procedure di consultazione, seppure aumentate rispetto agli anni precedenti;
• in caso di recepimento di norme comunitarie, mancata indicazione delle opzioni di scelta libera;
• le Amministrazioni continuano, erroneamente, a percepire l’AIR come un inutile aggravio procedurale.

Ma, come abbiamo detto, non del solo AIR dà conto la relazione al Parlamento. Colpisce la differenza tra il numero delle relazioni ATN e VIR: 188 contro 9. Questo perché gli Uffici legislativi padroneggiano gli aspetti giuridici e invece ignorano come si fa a valutare gli effetti di una legge o di un decreto legislativo.
Ancora più deludenti sono i dati sulle consultazioni, anche se più frequenti di numero. Si tratta di una mancanza grave, perché le consultazioni servono a consentire all’Amministrazione di conoscere come gli interessati dal provvedimento valutano le novità, non per appiattirsi sulle loro valutazioni ma per tenerne conto, perché anche resistenze ingiustificate possono incidere sulla fattibilità in concreto del nuovo intervento previsto.
Infine, la Relazione dà conto anche delle novità positive a livello regionale, con particolare riferimento alle Marche (legge 16 febbraio 2015, n. 3), Campania (legge 14 ottobre 2015, n. 11), Liguria (modifica del Regolamento interno consiliare10 marzo 2015, n. 10) e Toscana (idem, delibera 24 febbraio 2015, n. 27).
La Relazione riporta documenti di nove Regioni o Province autonome che raccontano lo stato dell’arte in materia di qualità della regolamentazione. Verifica delle regole di drafting (quelle dell’Osservatorio, in toto o con qualche modifica) e ATN sono ormai seguite in molte Regioni (Veneto, Lombardia, Umbria, Lazio, Abruzzo, Puglia, Sardegna, Provincia di Trento, Emilia R.). E di generale applicazione sono anche le clausole valutative e cioè disposizioni normative che definiscono le informazioni necessarie a comprendere i processi di attuazione ed i risultati delle politiche regionali.
Novità interessanti sono: 1) la istituzione (Lombardia) di un Comitato paritetico di controllo e valutazione; la redazione di un manuale AIR; la possibilità per i soggetti interessati di interagire direttamente con le Commissioni consiliari per esprimere commenti e osservazioni sulle proposte normative. 2) La previsione (Emilia R.) di una scheda ATN più ricca di quella statale e della scheda AIR con due voci inedite rispetto alla scheda statale, oltre alla istituzione di un Gruppo di lavoro misto Giunta – Assemblea sullo studio e l’applicazione delle clausole valutative; abrogazione annuale delle disposizioni desuete.
Novità sul piano delle previsioni normative non vuol dire novità effettive. E’ questa una ricerca da fare, perché esperienze virtuose aiutano il progresso di tutti.