1. Il 15 dicembre 2017, la Presidenza del Consiglio ha emanato una direttiva interna che adotta le Linee guida per l’individuazione di indirizzi e obiettivi strategici e operativi per l’anno 2018, a sua volta propedeutica all’emanazione delle Direttive generali per l’azione amministrativa e la gestione delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Le linee guida sono emanate ogni anno entro il 31 dicembre¹, ai sensi dell’art. 5 della legge n. 400 del 1988 e di un poderoso corpus normativo in materia di organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri² . Quelle del 2017, dedicate all’azione amministrativa per l’anno in corso, sono state sottoscritte dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Maria Elena Boschi, titolare della delega per l’attuazione del programma di Governo.

2. La direttiva, come anticipato, affonda le proprie radici nell’art. 95, c. 1 Cost., per il quale il Presidente del Consiglio dei Ministri «dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando la attività dei Ministri». L’unità cui fa riferimento la Carta fondamentale non può che essere raggiunta anzitutto fissando gli obiettivi che la Presidenza del Consiglio intende raggiungere nell’ambito della necessaria attività di coordinamento dell’operato dei singoli dicasteri e dell’esecutivo nel complesso; questa attività richiede, a sua volta, che sia anzitutto la Presidenza del Consiglio a fissare per sé stessa scopi, azioni e modalità di riscontro degli esiti desiderati. In questo senso, le linee guida assurgono a vero e proprio strumento di coordinamento del coordinamento, in quanto destinate ad organizzare l’azione amministrativa di un organo (la Presidenza del Consiglio) a sua volta chiamato ad organizzare e coordinare le attività di altri organi (Ministeri e altri organi facenti capo dell’esecutivo), migliorando, al tempo stesso, «la propria performance complessiva e a valorizza[ndo] il ruolo della pubblica amministrazione nella percezione della collettività». Il tutto nell’ottica di dare una facies operativa ai desiderata di matrice politica.

3. La direttiva del 15 dicembre deve essere letta in rapporto con due atti di indirizzo del Presidente del Consiglio dei Ministri. Anzitutto, ci si deve concentrare sull’atto di indirizzo emanato dal Presidente del Consiglio dei Ministri Paolo Gentiloni l’8 agosto 2017, più volte richiamato dalla direttiva di dicembre. Proprio l’atto di indirizzo, infatti, individua gli Indirizzi programmatici prioritari poi trasfusi nelle aree strategiche individuate dalla direttiva di dicembre. In particolare, l’atto del Presidente Gentiloni fissava per l’attuale esecutivo sette ambiti di intervento: a) Lavoro e occupazione; b) Sviluppo dell’economia e Mezzogiorno; c) Ricostruzione, tutela del territorio e sicurezza; d) Sostegno alle famiglie; e) Razionalizzazione della spesa pubblica; f) Modernizzazione del Paese; g) Attuazione delle riforme.
In aggiunta ad essi, l’atto ricordava come «le direttive annuali sull’attività amministrativa e sulla gestione conterranno inoltre obiettivi trasversali in materia di prevenzione e contrasto della corruzione e di trasparenza amministrativa ed accountability», ponendo una cornice comune nel rispetto dei principi generali di parità e di pari opportunità.
L’atto di indirizzo dell’8 agosto 2017, dunque, appare come una sorta di anello di congiunzione: laddove la legge n. 400 del 1988 detta norme imprescindibili ai fini della regolamentazione dell’indirizzo politico dell’attività amministrativa della struttura cardine dell’esecutivo, l’atto dell’8 agosto cala nella contemporaneità le azioni specifiche ai fini dell’attuazione di detto indirizzo. A sua volta, quest’ultimo anticipa la direttiva dicembrina e rimanda ad essa la determinazione delle specifiche linee di condotta che le strutture della Presidenza del Consiglio dovranno tenere nell’attuarlo. Non è dunque casuale che l’atto d’indirizzo agostano ricordi come le azioni da intraprendere si inquadrino in una specifica situazione socio-politica ed economica, vale a dire quella che l’esecutivo Gentiloni si è trovato a dover affrontare nei suoi primi sette mesi di attività.

4. Dal punto di vista contenutistico, la direttiva di dicembre affronta nel dettaglio gli obiettivi concreti da raggiungere e le modalità di misurazione del raggiungimento degli stessi, indicando dei veri e propri parametri di valutazione della performance amministrativa e ponendosi come dedicata alla fissazione e valorizzazione degli aspetti di matrice amministrativa. In particolare, i sette indirizzi programmatici prioritari espressi dal Presidente del Consiglio (vocati, si ribadisce, ad una dimensione più politica) sono stati tradotti dalla direttiva del 17 dicembre in quattro Aree strategiche, ognuna delle quali afferente a più di un indirizzo dell’atto agostano. Invero, gli indirizzi e) Razionalizzazione della spesa pubblica e g) Attuazione delle riforme sono comuni alle quattro Aree, che sono:

1. Azioni per il coordinamento delle politiche di sviluppo economico, di sostegno dell’occupazione e di coesione territoriale (afferente agli indirizzi programmatici comuni, nonché a quelli a) Lavoro e occupazione e b) Sviluppo dell’economia e Mezzogiorno);
2. Azioni per il coordinamento del sostegno alle famiglie, del contrasto delle disuguaglianze e dello sviluppo delle politiche sociali (oltre ai citati indirizzi comuni, raccoglie quelli a) Lavoro e occupazione e d) Sostegno alle famiglie);
3. Azioni per la tutela del territorio, la sicurezza e la ricostruzione (afferente agli indirizzi comuni e a quelli b) Sviluppo dell’economia e Mezzogiorno e c) Ricostruzione, tutela del territorio e sicurezza);
4. Azioni per la modernizzazione dell’azione amministrativa, la semplificazione e digitalizzazione dei processi, il rafforzamento della prevenzione della corruzione e la promozione della trasparenza (che unisce l’indirizzo f) Modernizzazione del Paese ai già citati indirizzi comuni).

Per ognuna di queste Aree vengono indicate le Missioni e i Programmi - vale a dire le strutture e relative sottostrutture della Presidenza del Consiglio concretamente deputate a curarne il coordinamento e l’attuazione- e, soprattutto, i mezzi con cui attuare gli obiettivi indicati nell’atto di agosto.
Si è già anticipato come la direttiva sulle linee-guida dedichi al contrasto della corruzione e alla trasparenza un’apposita Area strategica; sono inoltre fissati, come già faceva la direttiva relativa alle linee guida per il 2017, gli indicatori utilizzabili ai fini della valutazione della performance.

5. Anche per ragioni di sistematicità, nell’ambito della presente trattazione, pare inoltre opportuno richiamare un secondo atto del Presidente del Consiglio, di poco successivo alla richiamata direttiva sulle linee-guida. Si tratta di una lettera del Presidente del Consiglio inviata il 29 dicembre scorso a tutti i Ministri e Sottosegretari di Stato all’indomani dello scioglimento delle Camere. In essa, in particolare, si ricorda come tale situazione imponga comunque all’esecutivo di proseguire le proprie attività, nella consapevolezza della «particolare fase della vita costituzionale» destinata - sembra di potersi leggere tra le righe di quella che è una vera e propria direttiva sulle attività che i componenti del Governo dovranno tenere fin quando resti in carica – ad essere imprecisabilmente lunga e complicata. In questo momento, l’indirizzo politico-amministrativo richiamato dagli atti analizzati non potrà non essere decisivo e, paradossalmente, molto più concreto di tante proposte (sovente carenti) avanzate nel corso dell’ultima campagna elettorale. La lettera del 29 dicembre 2017 è certamente imperniata sullo scioglimento delle Camere; ma non si deve dimenticare della presenza di altri due eventi, parimenti importanti e capaci di incidere, in varia misura, sulle attività governative: si tratta delle elezioni politiche (tenutesi il 4 marzo scorso) e delle dimissioni effettive del Governo Gentiloni (a loro volta propedeutiche all’avvio delle consultazioni per la nomina del nuovo esecutivo). Si ricordi, come del resto rimarcato dalla lettera, che solo dopo questo secondo passaggio il Governo dovrà ritenersi in disbrigo degli affari correnti, sussistendo fino ad allora solo la prorogatio delle vecchie Camere (che terminerà il 23 marzo prossimo con la prima seduta della XVIII legislatura, come previsto dall’art. 61, c. 2 Cost.) e continuando a sussistere il rapporto fiduciario dell’esecutivo con le stesse³.
6. Alla luce di ciò, si disegnano tre momenti ben precisi: il primo, che va dallo scioglimento delle Camere alle elezioni politiche; il secondo, che va dalle elezioni politiche alle dimissioni del Governo Gentiloni; il terzo, che si svolge dalle dimissioni del Governo Gentiloni al pieno esercizio delle funzioni del nuovo esecutivo. In questi tre frangenti, la lettera del 29 dicembre continua a mantenere la propria importanza, ma vede modulati i propri effetti sulla base dei concreti poteri dell’esecutivo in ciascuno di essi. Il primo momento costituisce la “sottofase” di un più lungo periodo dove il Governo è nella pienezza dei propri poteri e quasi si presenta come elemento di continuità dell’ordinamento stante il regime di prorogatio del Parlamento; tale contesto appare come il privilegiato dalla lettera del 29 dicembre ma, proprio perché l’esecutivo non vede i suoi poteri diminuiti, essa non viene altro che a costituire un richiamo per il Governo ad una responsabilità intrinseca nel contesto della già ricordata continuità. La situazione muta nella fase intermedia, allorquando le elezioni politiche hanno disegnato un preciso quadro politico (per quanto confuso) di cui il Governo deve tenere conto a prescindere dal fatto che si avvii alle dimissioni. Verosimilmente, in questo momento il Governo deve esercitare in maniera ancora più marcata le funzioni richiamate dalla lettera del Presidente del Consiglio, allo scopo di arginare, con la propria attività ordinaria, i rischi di un indebolimento dell’azione amministrativa centrale suscettibile di ripercuotersi a catena sui livelli inferiori. Nel terzo momento, infine, pur venuto meno il regime di prorogatio dell’assemblea legislativa, la mancanza di un esecutivo nella pienezza delle proprie funzioni non fa venire meno, ma forse addirittura rafforza, il richiamo contenuto nella lettera del 29 dicembre scorso ad un’operatività delle strutture centrali dell’esecutivo a dispetto di una “declassificazione” di quest’ultimo ad organo in carica perché necessitato e non in virtù dell’originario rapporto fiduciario, ormai esaurito. Si noti, peraltro, come con le elezioni politiche il circuito dell’indirizzo politico dovrebbe ripartire da capo, secondo le dinamiche tipiche della forma di governo parlamentare; eppure le linee guida della Presidenza del Consiglio, e gli atti che, come si è avuto modo di vedere, l’accompagnano, continuano a persistere per l’intero anno civile, e non possono dunque non incidere sul concreto atteggiarsi del ricordato circuito.
Si assiste, dunque, ad un peculiare fenomeno: in presenza di un continuo depauperamento dei poteri effettivi dell’esecutivo (per un certo verso, tuttavia, compensati dall’esercizio delle funzioni proprie del disbrigo degli affari correnti), la lettera presidenziale del 29 dicembre aumenta la propria importanza nel garantire la continuità dell’attività politico-amministrativa del Governo; attività a sua volta corroborata dalle Linee guida recate dalla direttiva del 15 dicembre, che, destinate a rimanere in vigore per tutto l’anno in corso, garantiscono l’uniformità e la regolarità del coordinamento dell’attività del Governo demandato alla Presidenza del Consiglio, in un anno cruciale data la presenza di un’importante tornata elettorale e di un momentaneo, ma virtualmente lungo, momento di transizione, e secondo il preciso indirizzo politico-amministrativo fissato dalla sequela dei tre atti richiamati in questo contributo.
Tale indirizzo travalica, in un certo qual senso, limiti politici e temporali di un certo rilievo; se dunque le linee guida della Presidenza del Consiglio costituiscono un coordinamento del coordinamento, da esse deriva anche una continuità della continuità, portando avanti, anche per l’incerto, una serie di azioni politico-amministrative precise a loro volta rientranti in un più generale tentativo di garantire la stabilità del Paese a livello nazionale ed europeo, scopo, quest’ultimo, che ha caratterizzato fin dalla sua nascita il governo Gentiloni.

¹ Originariamente, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 131 del 2011 prevedeva il termine del 30 novembre. Il decreto legislativo n. 33 del 2013 ha posticipato il termine al 31 dicembre di ogni anno, applicato a partire dalle Linee-guida per il 2014 (adottate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 dicembre 2013.
² In particolare, si tratta dell’art. 8 del decreto legislativo n. 286 del 1999; dell’art. 14 del decreto legislativo n. 165 del 2001 (quest’ultimo dedicato alla previsione di direttive analoghe a quella in esame anche per i singoli Ministeri) ; del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 131 del 2011; del decreto del Presidente del Consiglio del 1° ottobre 2012. Le linee-guida della Presidenza del Consiglio sono state stilate a partire dal 2012 (per l’anno 2013), e rese pubbliche (anche in virtù delle numerose novelle legislative in materia di trasparenza della Pubblica Amministrazione, a cominciare dalla legge 190 del 2012) sul portale “Amministrazione Trasparente” della Presidenza all’indirizzo http://presidenza.governo.it/AmministrazioneTrasparente/performance/direttive/linee_guida.html.
³ Cfr. R. BIN, Una fake-news che gira indisturbata: se, sciolte le Camere, Gentiloni non si dimette, resta nella “pienezza dei poteri”, in laCostituzione.info, 18 dicembre 2017 (disponibile all’url: http://www.lacostituzione.info/index.php/2017/12/18/una-fake-news-che-gira-indistrurbata-se-sciolte-le-camere-gentiloni-non-si-dimette-resta-nella-pienezza-dei-poteri/, ultimo accesso 13 marzo 2018)