CONS. STATO, sez. VI, 10 dicembre 2018, n. 6951

Il Cons. Stato premette, in linea di diritto, che con l'ordinanza contingibile e urgente ex art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000 - in presenza dei presupposti dell'urgenza e della necessità, nel caso di specie integrati dai danni provocati sul tratto di arenile in questione da forti mareggiate registrate ca. 10 giorni prima dell'adozione dell'ordinanza - può, in astratto, essere disposta anche la realizzazione opere strutturali 'urgenti', purché le stesse, nel caso concreto, siano indefettibili per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minaccino l'incolumità pubblica, ossia per raggiungere le finalità normativamente predeterminate dalla citata disposizione legislativa, con la precisazione che l'adeguatezza della misura in concreto adottata in rapporto al fine perseguito è da valutare caso per caso, secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità.

A tale ultimo riguardo la sentenza precisa che, mentre il principio di ragionevolezza postula la coerenza tra valutazione compiuta e decisione presa (rispettivamente, la coerenza tra decisioni comparabili), il principio di proporzionalità esige che gli atti amministrativi non debbono andare oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato e, qualora si presenti una scelta tra più opzioni, la pubblica amministrazione deve ricorrere a quella meno restrittiva, non potendosi imporre obblighi e restrizioni alla libertà del cittadino in misura superiore a quella strettamente necessaria a raggiungere gli scopi che l'amministrazione deve realizzare, sicché la proporzionalità comporta un giudizio di adeguatezza del mezzo adoperato rispetto all'obiettivo da perseguire e una valutazione della portata restrittiva e della necessità delle misure che si possono prendere: criteri valutativi, da applicare in modo particolarmente rigoroso nel sindacato della legittimità di un potere di natura eccezionale, quale quello attribuito al Sindaco di emanare ordinanze contingibili e urgenti, che può essere esercitato solo per affrontare situazioni di carattere eccezionale e impreviste, per le quali sia impossibile utilizzare gli ordinari mezzi apprestati dall'ordinamento giuridico.
Applicando le predette coordinate ermeneutiche alla fattispecie sub iudice, il giudice perviene alla conclusione che i profili di censura dedotti con il motivo in esame devono essere accolti.
Nel caso di specie, il pericolo all'incolumità pubblico doveva ritenersi interamente neutralizzato, con modalità proporzionate e adeguate al raggiungimento dello scopo, dall'ingiunzione delle misure sub lettere a) e b) dell'impugnato provvedimento - e dalle correlative misure precauzionali di cui alla successiva lettera e) -, con cui erano state ordinate la messa in sicurezza delle strutture residuali dello stabilimento balneare, la rimozione dei materiali ingombranti e pericolosi sparsi sull'arenile in concessione e l'adozione, durante l'esecuzione dei lavori, di tutte le correlative misure di protezione previste dalla legge a tutela della sicurezza sui luoghi di lavorio e dell'incolumità pubblica (ad es., imponendo divieti provvisori di transito sui luoghi interessati dagli interventi di messa in sicurezza, ecc.).
Dal materiale istruttorio acquisito al giudizio (in particolare, la relazione tecnica prodotta in primo grado dall'originaria ricorrente, con l'allegata documentazione fotografica) emerge che la società concessionaria ha tempestivamente provveduto ad attuare gli ordini impartiti sub lettere a) e b) del gravato provvedimento, provvedendo: a rimuovere le porzioni di edificio che presentavano un rischio di instabilità; a rimuovere e accastatare le porzioni di muro frangiflutto crollate presenti sul litorale al fine di creare una prima e urgente barriera a protezione dello stabilimento e della retrostante passeggiata e linea ferroviaria; a realizzare una recinzione con rete plastificata posta su paletti in ferro con l'apposizione di cartelli segnalatori di divieto e pericolo a delimitazione della zona interessata al fine di impedire l'accesso a persone estranee.
Con ciò dovevano ritenersi attuate le misure d'urgenza di cui alle citate lettere a) e b) dell'ordinanza impugnata, proporzionate e congrue - nel senso di necessarie e al contempo sufficienti -, per soddisfare le finalità perseguite dall'ordinanza contingibile e urgente.
Invece, l'imposizione della misura sub c) avrebbe comportato una riqualificazione funzionale dello stabilimento balneare attraverso la realizzazione di opere strutturali di notevole entità sia sotto l'aspetto tecnico-progettuale sia sotto quello economico, quali il posizionamento di palancole metalliche infisse nell'arenile per la posa delle fondazioni di un nuovo muro frangiflutto, la realizzazione integrale di un nuovo muro frangiflutto, la creazione di un nuovo solaio terrazza, la ricostruzione dei locali igienici e delle docce esterne, nonché la ricostruzione del locale veranda-bar e la realizzazione delle connesse opere impiantistiche, di finitura e di completamento, con un onere economico complessivo di euro 350.000 ca.
Trattasi, all'evidenza, di opere di ricostruzione e riqualificazione dell'intera struttura dello stabilimento balneare in questione, manifestamente esulanti dall'ambito applicativo dell'art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000, la cui progettazione e realizzazione doveva seguire le procedure amministrative ordinarie all'uopo previste, e dunque non poteva essere imposte con un'ordinanza extra ordinem 'contingibile e urgente', quale quella adottata nel caso di specie.