In data 4 ottobre 2018 il Governo ha approvato il decreto legge n. 113 rubricato “Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata”, poi pubblicato in G.U. n.231 del 4-10-2018, e noto all’opinione pubblica come Decreto sicurezza.
Il decreto è stato, poi, convertito in legge con legge n. 132 del 1° dicembre 2018.
Il decreto sicurezza si compone sostanzialmente di tre diverse parti. La prima parte (Titolo I, articoli 1-15) è dedicata alla regolamentazione dell’immigrazione e, in particolare, alla disciplina dei permessi di soggiorno di carattere umanitario e alla protezione internazionale. La seconda parte (Titolo II, articoli 16-31) concerne la sicurezza pubblica. La terza parte (titolo III, articoli 32-38) è dedicata, infine, al funzionamento del Ministero dell’Interno e dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

Si evince chiaramente l’importanza attribuita dal decreto all’immigrazione e alla protezione internazionale, anche simbolicamente trattate già nel Titolo primo. Con tale impostazione il Legislatore sembra associare in modo netto le questioni dell’immigrazione a quella della sicurezza pubblica. Viene, pertanto, superata l’impostazione del precedente Governo che dietro la proposta dell’allora Ministro dell’interno On. Marco Minniti aveva voluto nel medesimo Consiglio dei ministri trattare entrambe le questioni (immigrazione e sicurezza pubblica), ma attraverso l’adozione di provvedimenti distinti (il c.d. decreto immigrazione e il c.d. decreto sulle sicurezza urbana).
Già nelle premesse del decreto sono indicati gli obiettivi che si intendono perseguire in materia di immigrazione. In particolare, con il decreto il Governo intende: a) definire i casi in cui sono rilasciati permessi di soggiorno per esigenze di carattere umanitario, b) disciplinare le regole in materia di provvedimenti di espulsione; c) prevedere la revoca dello status di protezione internazionale in conseguenza dell'accertamento della commissione di alcuni reati, d) adottare norme per limitare il ricorso strumentale alla domanda di protezione internazionale, e) definire il ricorso al sistema di protezione per i titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati, f) approvare disposizioni sullo svolgimento dei procedimenti di concessione e riconoscimento della cittadinanza.
Nello specifico, l’articolo 1 del decreto disciplina il rilascio del permesso di soggiorno allo straniero e la trattazione giudiziaria dei ricorsi contro l’eventuale diniego. In particolare, viene abolita la protezione umanitaria, che era ottenibile ove non fossero ricorsi i requisiti per la protezione internazionale che si manifesta nello status di rifugiato e nello status di protezione sussidiaria. attraverso la protezione umanitaria era concedibile un permesso di soggiorno per “seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano.” Si trattava di un permesso per la durata di due anni che consentiva accesso al lavoro, ai servizi sanitari e sociali. La protezione umanitaria, così cancellata, viene sostituita da altre forme di protezione, peraltro assai contestate da varie associazioni ed istituzioni (locali e regionali) in quanto ritenute estremamente precarie. Si tratta del 1) permesso per protezione speciale per un anno quando c’è il rischio di persecuzioni e torture, 2) permesso per calamità per sei mesi nel caso di situazioni di contingenza nel paese di origine, 3) permesso per cure mediche per un anno in caso di condizioni di salute di eccezionale gravità, poi divenuta particolare gravità in sede di conversione, 4) permesso, su indicazione del ministro dell’interno, per atti di particolare valore civile, 5) permesso di soggiorno per casi speciali (per sei mesi per le vittime di reati di violenza sessuale, sfruttamento anche lavorativo, violenza domestica).
Sì è fin da subito discusso della eventuale retroattività di tali norme, ma è recentemente intervenuta la Corte di Cassazione (con sentenza 4890/2019) che ha così statuito: "La normativa introdotta con il dl n.113 del 2018, convertito nella legge n.132 del 2018, nella parte in cui ha modificato la preesistente disciplina del permesso di soggiorno per motivi umanitari, sostituendola con la previsione di casi speciali di permessi di soggiorno non trova applicazione in relazione alle domande di riconoscimento di un permesso di soggiorno per motivi umanitari proposte prima dell'entrata in vigore della nuova legge, le quali saranno pertanto scrutinate sulla base della normativa esistente al momento della loro presentazione".
Nel Titolo relativo alla immigrazione, oltre alla regolamentazione del permesso di soggiorno, è poi affrontato il tema delle espulsioni dal territorio nazionale degli stranieri che vi risiedono irregolarmente. Con l’articolo 2 del Decreto viene, innanzitutto, disposto l’aumento del periodo massimo di trattenimento dello straniero nei centri di permanenza per il rimpatrio che passa da 90 giorni a 180 giorni. Viene, poi, facilitata la procedura per la realizzazione dei centri per il rimpatrio che potrà avvenire mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara. Anche l’articolo 4 del Decreto aumenta le possibilità di trattenimento dello straniero in vista dell’espulsione (ma all’articolo 3 il prolungamento del trattenimento può avvenire anche ai soli fini dell’identificazione) e prevede che il giudice di pace, su richiesta del questore, con il decreto di fissazione dell'udienza di convalida possa autorizzare la temporanea permanenza dello straniero sino alla definizione del procedimento di convalida in strutture diverse ed idonee nella disponibilità dell'Autorità di pubblica sicurezza. Qualora tali condizioni permangano anche dopo l'udienza di convalida, il giudice può autorizzare la permanenza in locali idonei presso l'ufficio di frontiera interessato sino all'esecuzione dell'effettivo allontanamento e, comunque, non oltre le quarantotto ore successive all'udienza di convalida. Anche l’articolo 6 del decreto interviene sui rimpatri stanziando risorse a ciò dedicate.
Gli articoli 7 e 8 disciplinano, invece, i casi di diniego, revoca e cessazione della protezione internazionale, ampliandone i casi rispetto a quanto precedentemente previsto.
Tra i reati commessi dallo straniero che comportano il diniego o la revoca della protezione internazionale sono inseriti ulteriori delitti quali resistenza a pubblico ufficiale, lesioni personali gravi, mutilazioni genitali femminili, lesioni personali gravi o gravissime a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive, furto aggravato dal porto di armi o narcotici, furto in abitazione aggravato dal porto di armi o narcotici, contrabbando di tabacchi, produzione, traffico e detenzione illecita di stupefacenti e associazione per delinquere.
L'eventuale rientro in patria dello straniero, anche momentaneo, può essere valutato caso per caso quale causa di cessazione della protezione internazionale.
In relazione ai ricorsi di cui all’articolo 10 le Commissioni territoriali entro cinque giorni dalla trasmissione da parte della questura della documentazione devono decidere sull'ammissibilità di una domanda già respinta che sia stata reiterata senza addurre nuovi elementi. La domanda di protezione internazionale è, poi, inammissibile anche quando sia stata reiterata durante l'esecuzione di un provvedimento di imminente allontanamento dal territorio nazionale del richiedente asilo.
La presentazione del ricorso giurisdizionale non sospende la decisione di rigetto della domanda di protezione internazionale presentata dallo straniero dopo che sia stato fermato per avere eluso o tentato di eludere i controlli di frontiera o in condizioni di soggiorno irregolare. Un procedimento immediato innanzi alla Commissione territoriale è, poi, instaurato su richiesta del Questore per l'esame della domanda del richiedente asilo indagato o condannato anche in primo grado per un reato di particolare gravità per il quale è consentita una più ampia durata delle indagini preliminari e ricorrono i presupposti del trattenimento.
Infine, anche l’articolo 13 ha alimentato molte discussioni perché prevede che il permesso di soggiorno per richiesta di asilo costituisce un documento di riconoscimento (in base a quanto stabilito dal DPR n. 445/2000), ma aggiunge poi che lo stesso permesso di soggiorno non è sufficiente per l’iscrizione anagrafica. Tale norma è stata in particolare contestata da alcuni sindaci e governatori di regione.
In sostanza, sulla parte relativa alla immigrazione, il Decreto 1) pone limiti al rilascio del permesso di soggiorno e aumenta i casi di revoca, regolamentando anche i relativi ricorsi; 2) regolamenta sulle espulsioni limitando i casi di regolarità della presenza dello straniero sul territorio nazionale e aumentando i tempi delle detenzione ai fini della espulsione; 3) pone limiti alle iscrizioni anagrafiche dello straniero.
Tuttavia, permane il problema dell’allontanamento fisico dal territorio nazionale dello straniero in assenza di accordi bilaterali con i Paesi di provenienza. Si assiste, in sostanza, ad una riduzione del riconoscimento della protezione internazionale senza che tale azione sia accompagnata da un aumento effettivo delle espulsioni dal territorio nazionale che avviene per l’appunto su diversi presupposti. Ciò può produrre un aumento della immigrazione irregolare sul territorio nazionale.
Il titolo II si occupa, invece, di sicurezza pubblica. L’articolo 16 dispone il controllo, anche attraverso dispositivi elettronici, dell'ottemperanza al provvedimento di allontanamento dalla casa familiare. Con l’articolo 17 aumentano le prescrizioni in materia di contratto di noleggio di auto-veicoli con la finalità di prevenzione dal terrorismo. All’articolo 18 si prevede che il personale delle polizie locali con popolazione superiore ai centomila abitanti, addetto ai servizi di polizia stradale, in possesso della qualifica di agente di pubblica sicurezza, quando procede al controllo ed all'identificazione delle persone, può accedere al Centro elaborazione dati di cui all'articolo 8 della medesima legge al fine di verificare eventuali provvedimenti di ricerca o di rintraccio esistenti nei confronti delle persone controllate. Tuttavia, l’esecutività di questa norma è rinviata al decreto del ministero dell’interno che disciplinerà le modalità di collegamento. All’articolo 19 è previsto che, dopo però l’adozione di un apposito regolamento comunale che segua alle linee generali adottate in materia di formazione del personale e di tutela della salute con accordo sancito in sede di Conferenza Unificata, i comuni con popolazione superiore ai centomila abitanti possano dotare di armi comuni ad impulso elettrico, quale dotazione di reparto, in via sperimentale, per il periodo di sei mesi, due unità di personale, munito della qualifica di agente di pubblica sicurezza, individuato fra gli appartenenti ai dipendenti della polizia locale.
All’articolo 21 viene estesa la possibilità di adottare il c.d. mini-daspo urbano (si tratta del provvedimento amministrativo di allontanamento da determinati luoghi di persone che compiono comportamenti che compromettono la sicurezza urbana).
All’articolo 25 è previsto un aumento di sanzioni per sub-appalti illeciti, mentre all’articolo 26 vengono aumentati i poteri di monitoraggio della prefettura sui cantieri.
All’articolo 30 viene modificato l’articolo 633 c.p. sulla occupazione di immobili e terreni con l’aumento delle pene e la possibilità ai sensi dell’articolo 266 del c.p.p. di utilizzare lo strumento delle intercettazioni telefoniche per l’organizzatore dell’attività di occupazione.
Si tratta, dunque, di previsioni settoriali e assai diverse tra loro, che talvolta intervengono sugli strumenti a disposizione delle Polizie locali (la cui entrata in vigore, però, è rinviata a futuri atti) e della polizia giudiziaria e dell’autorità inquirente e in altri casi molto specifici sull’estensione delle pene previsto dal codice penale. Sembra, invece, mancare un quadro generale su pene, misure alternative al carcere, misure cautelari, strumenti e investimenti su forze dell’ordine (eccezion fatta per l’articolo 33, che incide sulle norme in materia di pagamento dei compensi per lavoro straordinario delle Forze di polizia, e l’art. 34, che ri-determina i richiami del personale volontario del Corpo nazionale dei vigili del fuoco).
In sede di conversione (LEGGE 1 dicembre 2018, n. 132 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, GU n.281 del 3-12-2018) il Parlamento, nel mantenere ferme le condizioni di allungamento del trattenimento dello straniero ai fini della espulsione, ha aumentato il potere di controllo del garante dei detenuti e ha disposto che lo straniero destinatario del provvedimento di respingimento non può rientrare nel territorio dello Stato senza una speciale autorizzazione del Ministro dell'interno. In caso di trasgressione lo straniero è punito con la reclusione da uno a quattro anni ed è espulso con accompagnamento immediato alla frontiera.
Viene, poi, introdotta la nozione di Paese di origine sicura. Con decreto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con i Ministri dell'interno e della giustizia, è adottato l'elenco dei Paesi di origine sicuri. L'elenco dei Paesi di origine sicuri è aggiornato periodicamente ed è notificato alla Commissione europea. La designazione di un Paese di origine sicuro può essere fatta con l'eccezione di parti del territorio o di categorie di persone. La provenienza da un Paese sicuro produce la conseguenza di dichiarare manifestamente infondata la domanda di protezione internazionale.
Quanto al titolo relativo alla sicurezza pubblica ed urbana è stato ampliato il potere del c.d. Daspo (il provvedimento amministrativo di allontanamento) dai pubblici esercizi da parte del questore verso i soggetti già condannati almeno in appello per reati commessi in occasione di disordini avvenuti nei pressi dei pubblici esercizi. Viene, poi, introdotto nel codice penale l’articolo 669 bis che prevede una sanzione penale per chi esercita l’accattonaggio molesto. Viene, inoltre, aumentata la sanzione amministrativa per l’attività di parcheggiatore abusivo, ma se il soggetto è già stato sanzionato o impiega minori si applica la pena dell’arresto. Nel caso, invece, di invasione di terreni ed edifici si precisa che se c’è un gruppo di più di cinque persone o un intervento di persona armata non serve la querela della persona offesa per l’attivazione del procedimento penale in quanto si procede d’ufficio. Vengono, infine, previsti fondi per strutture penitenziarie e per sistemi di video-sorveglianza.
In sostanza, con la conversione il decreto mantiene l’approccio mostrato in sede di decretazione d’urgenza, nonché i tratti specifici e salienti che lo avevano caratterizzato. Ciò vale sia per la parte relativa all’immigrazione, sia per la parte relativa alla sicurezza pubblica dove tendenzialmente si introducono alcune nuove forme di reato e si aumentano i poteri amministrativi della questura contro alcuni comportamenti che incidono sulla sicurezza urbana, continuando invece a mancare un quadro più generale sulle tematiche della sicurezza pubblica.