Corte di giustizia (Grande Sezione), sentenza del 19 novembre 2019, cause riunite C-609/17 e C-610/17, TSN, ECLI:EU:C:2019:981
La Corte di giustizia ha chiarito che le disposizioni nazionali che stabiliscono un regime di maggiore protezione rispetto a una direttiva di armonizzazione cd. minima non costituiscono misure di attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’art. 51, par. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, a condizione che dette disposizioni non compromettano ovvero limitino la tutela minima garantita dalla direttiva, né siano tali da violare altre disposizioni di quest’ultima, ovvero pregiudicare la coerenza o gli obiettivi da essa perseguiti.

Con due distinti rinvii pregiudiziali, poi riuniti, un tribunale del lavoro finlandese interrogava la Corte di giustizia, in sostanza, sulla compatibilità con il diritto UE di una disposizione nazionale, contenuta all’interno di un contratto collettivo di lavoro, che prevedeva un numero di giorni di ferie retribuite superiore a quello minimo prescritto da una direttiva (e garantito dalla legge nazionale), escludendo però, nel contempo, con riguardo ai giorni di ferie eccedenti il minimo, il diritto al riporto delle ferie non godute a causa di malattia. Quali parametri, il giudice del rinvio invocava la direttiva 2003/88/CE, concernente taluni aspetti dell’orario di lavoro, in particolare il suo art. 7, e l’art. 31, par. 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in seguito, la «Carta»), sul diritto del lavoratore a ferie annuali retribuite.
La direttiva 2003/88/CE stabilisce alcune prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell’orario di lavoro. Tra queste, l’art. 7 fa obbligo agli Stati membri di garantire che “ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite di almeno 4 settimane, secondo le condizioni di ottenimento e di concessione previste dalle legislazioni e/o prassi nazionali”. La stessa disposizione, al paragrafo 2, esclude la possibilità di sostituire il periodo minimo di ferie annuali retribuite con un’indennità finanziaria, ad eccezione dell’ipotesi in cui il rapporto di lavoro giunga al termine. La natura “minima” delle prescrizioni della direttiva emerge dall’art. 15 di quest’ultima, rubricato «Disposizioni più favorevoli», che fa salva (testualmente, non pregiudica) «la facoltà degli Stati membri di applicare o introdurre disposizioni legislative, regolamentari o amministrative più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori o di favorire o consentire l’applicazione di contratti collettivi o accordi conclusi fra le parti sociali, più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori». L’art. 17, inoltre, concede agli Stati membri la possibilità di derogare a talune disposizioni della direttiva, tra cui non rientra, tuttavia, il suddetto art. 7.
La Corte di giustizia ha esaminato, in primo luogo, la compatibilità della misura nazionale in questione con il diritto derivato UE, dunque la direttiva 2003/88/CE. Richiamando la propria giurisprudenza pregressa, i giudici di Lussemburgo hanno fornito una risposta affermativa, evidenziando che la direttiva in questione “si limita a fissare prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell’orario di lavoro, facendo salva la facoltà degli Stati membri di applicare disposizioni nazionali più favorevoli alla tutela dei lavoratori” (punto 34; si v. altresì le sentenze: 24 gennaio 2012, Dominguez, causa C 282/10, EU:C:2012:33, punto 48; 3 maggio 2012, Neidel, causa C 337/10, EU:C:2012:263, punto 35; 13 dicembre 2018, Hein, causa C 385/17, EU:C:2018:1018, punto 30). Da ciò discende che “i diritti alle ferie annuali retribuite in tal modo concessi oltre il minimo richiesto all’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2003/88 non sono disciplinati da tale direttiva, bensì dal diritto nazionale, al di fuori del regime stabilito da detta direttiva” (punto 35). Tuttavia, la Corte ha altresì precisato che la discrezionalità del legislatore nazionale non si spinge fino alla possibilità di utilizzare “tali disposizioni nazionali più favorevoli ai lavoratori [per] compensare un’eventuale violazione della tutela minima garantita [dal] diritto dell’Unione”, ad esempio attraverso una riduzione della retribuzione dovuta a titolo di ferie annuali retribuite minime (punto 35; in tal senso, v. anche la sentenza 13 dicembre 2018, Hein, causa C 385/17, EU:C:2018:1018, punti 42 e 43, e, per analogia, la sentenza 10 luglio 2014, Julián Hernández e a.,causa C 198/13, EU:C:2014:2055, punti 43 e 44).
Successivamente, la Corte di giustizia ha affrontato la questione relativa alla compatibilità con l’art. 31, par. 2, della Carta della disposizione del contratto collettivo, nella parte in cui, rispetto alle ferie retribuite eccedenti il minimo stabilito dalla direttiva, esclude il diritto al riporto delle ferie non godute a causa di malattia. Benché in altre occasioni la Corte si fosse confrontata con misure nazionali adottate nell’esercizio della discrezionalità lasciata da direttive di armonizzazione cd. minima, dalla giurisprudenza pregressa non era possibile ricavare una risposta netta circa l’applicabilità della Carta ai regimi nazionali più favorevoli rispetto al minimo comune denominatore garantito dal diritto UE. Una risposta positiva a tale domanda implica la possibilità di configurare i suddetti regimi quali misure nazionali di attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’art. 51, par. 1, della Carta.
Come ben evidenziato dall’Avvocato generale Bot nelle sue conclusioni, due tesi si contrappongono al riguardo. Secondo la prima tesi, costituiscono attuazione dell’obbligo di cui all’art. 7, par. 1, della Direttiva 2003/88/CE soltanto le disposizioni nazionali necessarie ad assicurare che ogni lavoratore benefici di un periodo di ferie annuali retribuite di almeno quattro settimane; viceversa, “qualora gli Stati membri adottino misure più favorevoli ai lavoratori, (…) essi vanno oltre tale perimetro ed escono allora dall’ambito di applicazione di tale direttiva”, con la conseguenza che la Carta non è applicabile, a meno che “la normativa nazionale che va oltre il nucleo base di protezione minima viol[i] una norma del diritto dell’Unione [diversa dalla direttiva e dalla Carta stessa] (cfr. le conclusioni dell’AG Bot, presentate il 4 giugno 2019, ECLI:EU:C:2019:459, punto 79). In base alla seconda tesi, invece, l’attuazione della direttiva, rilevante ai fini dell’art. 51, par. 1, della Carta, include anche le misure nazionali che eccedono il regime minimo stabilito dalla direttiva, poiché la loro adozione farebbe seguito all’esercizio, da parte degli Stati membri “della facoltà loro espressamente concessa [dall’art. 15 della direttiva]” (cfr. il punto 82 delle conclusioni). Ad avviso dell’Avvocato generale, la Corte di giustizia avrebbe dovuto preferire questa seconda tesi, atteso che “una misura nazionale adottata in applicazione di una disposizione di una direttiva che autorizza una protezione nazionale rafforzata present[a] un nesso di collegamento con tale direttiva, di modo che essa dev’essere considerata come attuativa del diritto dell’Unione” (punto 90, corsivo aggiunto).
La Corte di giustizia, da un lato, non ha seguito l’indicazione dell’Avvocato generale, discostandosi, in limine, dalla ricostruzione dell’art. 15 della direttiva quale disposizione che autorizza gli Stati membri ad adottare misure nazionali di maggiore protezione; dall’altro lato, comunque, la soluzione dei giudici di Lussemburgo denota la volontà di tenere pienamente conto della complessa casistica di interazione tra il diritto nazionale e una misura di diritto dell’Unione europea che realizza un’armonizzazione di tipo minimo.
In primo luogo, la Corte di giustizia ha posto l’enfasi sulla base giuridica della direttiva, ossia l’art. 137, par. 2, TCE, divenuto l’art. 153, par. 2, TFUE, evidenziando la precisazione (rectius, il limite) contenuto nel par. 4 di quest’ultimo, secondo cui “le disposizioni adottate a norma del presente articolo non ostano (…) a che uno Stato membro mantenga o stabilisca misure, compatibili con i Trattati, che prevedano una maggiore protezione”. La Corte ne ha dedotto che “gli Stati membri restano liberi, nell’esercizio della competenza da essi conservata, di adottare norme siffatte, più rigorose di quelle che sono oggetto dell’intervento del legislatore dell’Unione, purché esse non rimettano in discussione la coerenza di detto intervento” (punto 48; cfr. anche la sentenza del 17 dicembre 1998, IP, causa C 2/97, EU:C:1998:613, punti 35, 37 e 40). Dunque, non si è in presenza, diversamente da quanto sostenuto dall’Avvocato generale, di una normativa nazionale la cui adozione è autorizzata dal diritto UE. Una conferma viene tratta dalla Corte dalla terminologia dell’art. 15 della direttiva 2003/88, ai sensi del quale quest’ultima «non pregiudica» la «facoltà» degli Stati membri di applicare disposizioni nazionali più favorevoli alla protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori; dunque, la direttiva “non conferisce agli Stati membri la facoltà di legiferare in forza del diritto dell’Unione, ma si limita a riconoscere che questi ultimi possono prevedere nel diritto nazionale disposizioni più favorevoli, al di fuori dell’ambito del regime stabilito da tale direttiva” (v., per analogia, sentenza del 10 luglio 2014, Julián Hernández e a., causa C 198/13, EU:C:2014:2055, punto 44). Per tale motivo, le situazioni oggetto dei procedimenti principali devono essere distinte da quella in cui “un atto dell’Unione conferisce agli Stati membri una libertà di scegliere tra varie modalità di applicazione o un potere discrezionale o di valutazione che fa parte integrante del regime istituito da tale atto, o ancora dalla situazione in cui un atto del genere autorizza l’adozione, da parte degli Stati membri, di misure specifiche volte a contribuire alla realizzazione del suo oggetto” (punto 50; quante alle ipotesi individuate, la Corte di giustizia ha richiamato le proprie sentenze del 21 dicembre 2011, N.S. e a., cause riunite C 411/10 e C 493/10, EU:C:2011:865, punti da 64 a 68; 16 febbraio 2017, C.K. e a., causa C 578/16 PPU, EU:C:2017:127, punto 53; 9 marzo 2017, Milkova, causa C 406/15, EU:C:2017:198, punti 46, 47, 52 e 53; 13 giugno 2017, Florescu e a., causa C 258/14, EU:C:2017:448, punto 48).
Se, dunque, la Corte ha escluso, in linea di principio, l’applicabilità della Carta alle misure nazionali che stabiliscono un regime più favorevole di quello minimo, allo stesso tempo – opportunamente – ha individuato alcune circostanze in presenza delle quali, al contrario, le suddette misure ricadono nell’ambito di applicazione della Carta. Questo si ricava, a contrario, dall’osservazione della Corte secondo cui la disposizione nazionale in questione nel caso di specie “non è di per sé tale da compromettere o limitare la tutela minima in tal modo garantita a detti lavoratori in forza di tale disposizione (v., per analogia, sentenza del 10 luglio 2014, Julián Hernández e a., causa C 198/13, EU:C:2014:2055, punto 43), né da violare altre disposizioni di detta direttiva, o pregiudicare la coerenza o gli obiettivi perseguiti da quest’ultima” (punto 51).