La rubrica del numero precedente di questa rivista si apriva con la notizia che il contratto di governo, al n. 20, denunciava l’eccessivo numero delle leggi e la mancata verifica degli effetti da loro prodotti, promettendo di invertire la rotta. Nell’attuale programma dell’esecutivo, invece, nessuno dei 29 punti si occupa del numero eccessivo delle leggi, di come sono scritte e degli effetti da loro prodotti.
E poiché, come sappiamo, senza un’attenzione politica su questi temi non si fanno passi avanti, non c’è da aspettarsi dal Governo in carica che l’ATN (Analisi Tecnico Normativa) e l’AIR (Analisi di Impatto della Regolazione) accompagnino i disegni di legge statali e che con la VIR (Valutazione di Impatto della Regolazione) siano verificati gli effetti prodotti.
In mancanza di novità sul versante statale, continuiamo il nostro esame sulle Regioni, andando a leggere le relazioni dei Consigli regionali sull’attività legislativa del 2018, secondo quanto risulta dal sito dei Consigli regionali Parlamentiregionali e cioè delle regioni Abruzzo, Basilicata, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Toscana e Liguria.

ABRUZZO. “Fare buone leggi non risolve i problemi. L’approvazione di una legge è solo un primo passo di un processo molto più lungo e complesso che passa attraverso l’attuazione. Il dovere di fare delle buone leggi implica quindi la necessità di verificare che le stesse siano state realmente attuate (e come) e di capire se e in che misura le politiche promosse abbiano apportato benefici alla collettività”.
Così si legge nella relazione annuale della Regione che, tramite l’attività del Comitato per la legislazione previsto dall’art. 18 della legge 14 luglio 2010, n. 26 (Disciplina generale sull’attività normativa regionale e sulla qualità della normazione), ha cercato di passare dalle parole ai fatti in tema di VIR (valutazione di impatto della regolamentazione), ma è costretto ad ammettere che solo in pochissimi casi sono pervenute le relazioni della Giunta per le difficoltà da parte dei suoi dipartimenti di reperire i dati; per la mancanza di disposizioni attuative delle leggi e per la mancanza di personale.
Buoni, invece, i risultati sull’applicazione del Manuale contenente regole e suggerimenti per la redazione degli atti normativi promosso dalla Conferenza dei presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome del 2007, e anche dell’ATN (Analisi tecnico normativa) perché le Commissioni consiliari seguono sempre di più le indicazioni degli uffici.

La relazione della BASILICATA non parla della qualità della normazione, mentre è da segnalare l’art. 1 della legge della Regione EMILIA ROMAGNA 1 agosto 2019, n. 17 (Attuazione della sessione europea regionale 2019 – Abrogazioni e modifiche di leggi e di singole disposizioni normative regionali) che finalizza la legge a semplificare il sistema normativo regionale, in attuazione del principio di miglioramento della qualità della legislazione e del principio di revisione periodica della normativa mediante l’abrogazione espressa di leggi, di regolamenti e di singole disposizioni normative regionali già implicitamente abrogati o comunque non più operanti o applicati, nonché mediante disposizioni di modifica connesse a specifiche esigenze di adeguamento normativo di leggi regionali. Segue un allegato contenente le leggi che sono o rimangono abrogate.
Con la precisazione, contenuta nel terzo comma dell’art. 2, che “[I]in conformità con i principi generali dell’ordinamento, salvo diversa espressa disposizione, l’abrogazione di leggi e di disposizioni normative regionali attuata con la presente legge non determina la reviviscenza di disposizioni modificate o abrogate dalle stesse. Pertanto restano comunque in vigore le modifiche normative operate dalle disposizioni abrogate”.
Alla semplificazione è dedicata la legge regionale 7 dicembre 2011, n. 18 (Misure per l’attuazione degli obiettivi di semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale. Istituzione della sessione di semplificazione) che oltre all’AIR prevede la MOA (Misurazione degli oneri amministrativi) e l’adozione di “Piani di riduzione degli oneri”, in raccordo con l’Amministrazione statale e gli enti locali.
Inoltre, la Giunta regionale realizza un sistema di analisi e valutazione permanente (AVP) dei procedimenti che interessano l’amministrazione regionale (art. 3) allo scopo di individuare, fra l’altro:
- le tipologie di procedimenti che determinano un carico ingiustificato di oneri organizzativi e gestionali per i cittadini e le imprese;
- le tipologie di procedimenti nei quali si riscontra con maggiore frequenza e intensità il mancato rispetto dei termini di conclusione nonostante la responsabilità dirigenziale;
- i procedimenti di grande rilievo sul territorio regionale, in relazione all’esistenza di condizioni ostative alla loro conclusione.
E per realizzare tutto questo, è istituito il Tavolo permanente per la semplificazione, coadiuvato da un Nucleo tecnico per la semplificazione delle norme e delle procedure. Entro il mese di ottobre di ogni anno l’Assemblea legislativa regionale si riunisce in una sessione di lavori dedicata alla semplificazione per valutare le proposte formulate dal Nucleo tecnico e dal Tavolo permanente. Completano il quadro la previsione di una banca dati informatica dei procedimenti amministrativi della Regione e degli enti locali (art. 6, quarto comma); il divieto di richiesta di documenti già in possesso delle pubbliche amministrazioni; il divieto di oneri amministrativi non compensati.
Il principio di compensazione prevede che ad ogni nuovo onere introdotto da provvedimenti normativi corrisponda l’eliminazione di un onere di valore equivalente.

Ma è la LIGURIA la Regione che più si è impegnata nella semplificazione della propria legislazione. Nel rapporto annuale si fa riferimento a tanti aspetti dell’attività di semplificazione, perché questa Regione colloca la semplificazione delle regole e delle procedure tra i punti principali dell’attività della legislazione in corso. La semplificazione, quindi, è lo strumento per la realizzazione di un obiettivo politico, aumentare la competitività del sistema ligure, e fa parte del programma di governo della legislatura 2015 – 2020.
La qualità della regolazione e la semplificazione amministrativa possono utilizzare una legge del 2011 (8 giugno, n. 13) che stabilisce la disciplina generale dell’attività normativa regionale “al fine di assicurare la qualità delle leggi e dei regolamenti, nonché condizione quale elemento essenziale della certezza del diritto e della semplificazione amministrativa, nonché condizione per la trasparenza dell’azione pubblica e per la partecipazione dei cittadini” (art. 1, primo comma).
E per garantire effettività a queste finalità prevede:
- I competenti uffici del Consiglio regionale – Assemblea legislativa e della Giunta regionale “operano in costante collaborazione” (art. 1, terzo comma). E’ istituito un Gruppo tecnico di coordinamento Giunta – Consiglio, composto in modo paritetico, in numero complessivamente non superiore a quattro individuati dalla Giunta regionale e dall’Ufficio di Presidenza (art. 7).
- La Giunta regionale, approva l’Agenda normativa nella quale sono illustrate le linee fondamentali e gli interventi qualificanti dell’azione normativa e favorisce la partecipazione dei cittadini e delle parti sociali alla sua fase di formazione (art. 3, primo e secondo comma). L’Agenda normativa è approvata dal Consiglio regionale – Assemblea legislativa con apposita risoluzione. L’ultima è la risoluzione 22 maggio 2018 che è stata approvata dalla sola maggioranza, 16 voti a favore e 14 contrari, conseguenza del fatto che le buone regole e la semplificazione sono uno degli obiettivi del programma di governo della maggioranza.
- Su ogni disegno di legge regionale viene effettuata, da parte dei competenti uffici della Giunta regionale, l’analisi tecnico normativa attraverso la redazione della scheda ATN nonché la verifica di impatto sulle piccole e medie imprese attraverso la redazione della scheda PMI (Piccole medie imprese). L’Agenda normativa, inoltre, indica i provvedimenti che, all’atto della presentazione, devono essere accompagnati dall’ATN, dall’AIR e i provvedimenti da sottoporre a VIR anche mediante la previsione di clausole valutative.
- La redazione dei testi unici avviene con il supporto del Gruppo tecnico di coordinamento Giunta – Consiglio, integrato da funzionari delle strutture di volta in volta interessate, in relazione alla materia oggetto del testo unico.
- Al fine di conseguire il miglioramento della qualità della regolazione, la Regione si avvale, in particolare, dei seguenti strumenti:
a) Analisi tecnico normativa
b) Analisi di impatto della regolamentazione
c) Verifica di impatto della regolazione
d) Clausole valutative
e) Drafting normativo - (art. 9).
- La Giunta regionale approva il programma triennale delle strategie di semplificazione con il quale sono definite:
a) Le linee fondamentali di azione
b) Gli interventi qualificanti
c) Le priorità di applicazione della misurazione degli oneri amministrativi
d) Il cronoprogramma annuale di attuazione
e) Gli indicatori di risultato
f) L’analisi dei punti di forza e di debolezza.
La Giunta regionale favorisce la partecipazione dei cittadini e delle parti sociali alla fase di formazione del programma, anche attraverso l’azione svolta dal tavolo tecnico per la semplificazione (art. 16).
- Il Consiglio delle autonomie locali presenta annualmente entro il mese di marzo al Consiglio regionale – Assemblea legislativa un rapporto sullo stato delle autonomie in cui sono evidenziate l’attività e le funzioni svolte nell’anno precedente. Il Consiglio delle autonomie locali, in collaborazione con gli enti locali, comunica periodicamente al Consiglio regionale – Assemblea legislativa i dati sull’attuazione della legislazione. A tal fine il Consiglio regionale – Assemblea legislativa stipula apposita convenzione con il Consiglio delle autonomie locali (art. 10).
Il riordino normativo, infine, è stato realizzato con quattro leggi (34/1999; 1/2001; 31/2006 e 13/2013) che hanno abrogato espressamente 501 leggi e 23 regolamenti.

Secondo il Rapporto relativo al 2018, la Regione FRIULI VENEZIA GIULIA privilegia il controllo sull’attuazione delle leggi nonché il monitoraggio della quantità e qualità della produzione legislativa svolte da un Comitato paritetico, presieduto necessariamente da un consigliere dell’opposizione. Il Comitato propone alle Commissioni di merito l’inserimento nei progetti di legge di clausole valutative, ma poi è costretto a riconoscere che situazioni di ritardo sono riscontrabili nella presentazione delle informative della Giunta previste dalle clausole valutative.

Resta da dire della TOSCANA, che vanta un buon risultato sull’ATN perché le osservazioni degli uffici consiliari sono accolte sempre dalle Commissioni. Il tema della buona qualità delle regole e della semplificazione non è trattato nella relazione di sintesi che apre il rapporto e anche sulla motivazione delle leggi e dei regolamenti il rapporto tace, mentre sarebbe interessante sapere se la motivazione sul perché si interviene e per raggiungere quale obiettivo costituisce un utile surrogato dell’AIR. Due solo le note informative trasmesse dalla Giunta per l’analisi ex post in attuazione di clausole valutative e una ricerca valutativa affidata all’IRPET sono il magro bottino della VIR in questa Regione.