Rubrica a cura di Giusto Puccini
Scheda di Antonio Colavecchio
Il TAR Lombardia, equiparando il Regolatore al Legislatore, riconosce la possibilità per l’ARERA di emanare norme con efficacia retroattiva (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, sentenza 23 dicembre 2019, n. 2727)
Il TAR Lombardia, Milano, Sez. II, con la sentenza n. 2727 del 23 dicembre 2019, ha respinto il ricorso proposto da una società operante nel settore della vendita al dettaglio del gas naturale, la quale aveva impugnato alcune disposizioni adottate dall’ARERA in materia di regolazione delle partite fisiche ed economiche del servizio di bilanciamento del gas naturale (c.d. “settlement”): si trattava, più specificamente, delle disposizioni che stabilivano il quadro regolatorio di riferimento per la determinazione delle partite relative alle sessioni di aggiustamento concernenti il c.d. “periodo pregresso”, ossia il periodo compreso tra l’entrata in vigore della disciplina del settlement gas introdotta con la delibera 229/2012/R/gas (1° gennaio 2013) e l’entrata in vigore della nuova disciplina (che sarebbe stata approvata con successivo provvedimento).
All’evidenza, tali disposizioni, introdotte (ex novo) da parte delle delibere 670/2017/R/gas e 782/2017/R/gas, erano destinate a trovare applicazione in via retroattiva, per regolare situazioni pregresse. Ed invero, la questione centrale affrontata dalla sentenza in rassegna – ed attorno a cui ruotavano le censure della società ricorrente – era proprio quella della legittimità, o meno, di misure regolatorie adottate dall’ARERA con efficacia retroattiva.
A tale questione il TAR Lombardia ha fornito risposta positiva, nel senso di ritenere non preclusa ad un’Autorità di regolazione indipendente quale quella del settore energetico la possibilità di dettare disposizioni volte ad operare retroattivamente.
È questa una conclusione cui il TAR è pervenuto attraverso una sostanziale equiparazione del Regolatore al Legislatore, equiparazione che porta il Giudice lombardo a ritenere valevoli anche per l’attività di regolazione generale (che si esprime, come noto, con atti di rango regolamentare) i principi affermati dalla (consolidata) giurisprudenza costituzionale in riferimento all’azione del Legislatore retroattivo, secondo i quali: «Al legislatore non è preclusa la possibilità di emanare norme retroattive, sia innovative che di interpretazione autentica, purché tale scelta normativa sia giustificata sul piano della ragionevolezza, attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, potenzialmente lesi dall'efficacia a ritroso della norma adottata. Tra tali valori – costituenti limiti generali all’efficacia retroattiva delle leggi – sono ricompresi il principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti, quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (Corte cost., sent. 12 aprile 2017, n. 73, così come richiamata nella pronuncia in rassegna; v. altresì Corte cost., sent. 4 luglio 2013, n. 170, che riassume sul tema le costanti indicazioni di principio espresse dalla Corte stessa).
Nel senso che al Legislatore non è preclusa ex se la possibilità di introdurre norme con portata retroattiva è attestata anche la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo – che è espressamente richiamata, sul punto, dalla sentenza del TAR Lombardia –, secondo cui simile possibilità deve, al contrario, ritenersi consentita qualora lo impongano «imperative ragioni di interesse generale» e purché l’intervento sia ragionevole e non incompatibile con le previsioni di cui all’art. 6, par. 1, della CEDU e di cui all’art. 1, n. 1, del Protocollo addizionale alla CEDU, in relazione al duplice parametro della «prevedibilità» dell’iniziativa legislativa e dell’«abuso del processo» (cfr. Corte EDU, Sez. II, sent. 20 dicembre 2016, in ric. n. 58630/11, Ljaskaj c. Croazia).
Per il TAR Lombardia, i principi sopra richiamati valgono, come anticipato, anche per l’attività di regolazione che il Legislatore affida all’ARERA, «il cui intervento in un mercato come quello del gas naturale non può ritenersi ex se precluso solo in ragione dell’incidenza degli effetti delle deliberazioni su situazioni antecedenti all’emanazione delle stesse». Al contrario, prosegue il TAR, la vicenda oggetto del caso di specie «appare sintomatica della necessità di assicurare e preservare un potere di regolazione che possa rimediare ad eventuali distorsioni che si registrino in un determinato settore. Intervento che tutela non soltanto il generale e preminente equilibrio del sistema ma anche le situazioni soggettive concrete dei soggetti variamente coinvolti in tale mercato dovendosi rinvenire tra le funzioni della regolazione […] quella di assicurare parità delle armi tra tutti gli operanti di un mercato allestendo, eliminando o rivedendo regole giuridiche al fine di evitare situazioni inique rispetto alle attività svolte da taluna/e delle categorie di soggetti parte della complessa compagine del sistema e del mercato in esame».
In definitiva, il TAR Lombardia ritiene, in linea di principio, non revocabile in dubbio che un’Autorità deputata alla regolazione possa intervenire nel proprio settore di competenza con norme ad efficacia retroattiva, e ciò a maggior ragione in una situazione in cui sussista «l’esigenza di revisione del sistema secondo maggior equità».