Aggiornato a ottobre 2020
Rubrica a cura di Giovanna De Minico
Scheda di Marana Avvisati
Periodo di riferimento: agosto 2020 – ottobre 2020
- Premessa
Nel periodo di riferimento considerato l’Autorità per le Garanzie nelle comunicazioni ha adottato due rilevanti delibere di carattere regolamentare, la n. 323/20/CONS e la n. 324/20/CONS, con le quali ha delineato criteri e modalità per garantire la parità di accesso ai mezzi di informazione ai vari soggetti politici coinvolti, rispettivamente, nelle campagne per le elezioni regionali e amministrative.
Con la Delibera n. 323/20/CONS[1], l’Autorità ha fissato i termini e le regole “in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione” relative alle campagne per le elezioni del Presidente della Giunta Regionale e del Consiglio Regionale delle Regioni Liguria, Veneto, Toscana, Marche, Campania, Puglia e Valle d’Aosta, indette per i giorni 20 e 21 settembre 2020, come previsto dalla Legge 22 febbraio 2000, n. 28 e s. m.
In pari data, l’Autorità – con Delibera n. 324/20/CONS[2] – ha fissato i termini e le regole anche per l’elezione diretta dei Sindaci e dei Consigli comunali, nonché dei Consigli circoscrizionali, fissate per gli stessi giorni di settembre 2020.
Riecheggiano ancora le limpide parole della Corte Costituzionale, che in una nota e risalente sentenza definì la par condicio quale strumento a tutela della libertà di espressione e del pluralismo: «Dar voce – attraverso un’informazione completa, obiettiva, imparziale ed equilibrata nelle sue diverse forme di espressione – a tutte, o al maggior numero possibile di opinioni, tendenze, correnti di pensiero politiche, sociali e culturali presenti nella società, onde agevolare la partecipazione dei cittadini allo sviluppo sociale e culturale del Paese, secondo i canoni del pluralismo interno[3]».
Proprio in tema di par condicio durante la competizione elettorale, con specifico riferimento ai programmi di informazione, la Corte Costituzionale nel respingere le questioni di legittimità affermò che gli obblighi posti a carico delle emittenti non possano classificarsi come espropriazione in toto di ogni manifestazione politica, ma che vanno intesi come oneri di natura organizzativa, ricordando come esse non siano private della possibilità di schierarsi, per esempio, nelle trasmissioni informative che realizzano diffusioni di notizie.
La Corte precisò che l’espressione “trasmissioni informative” sia da intendersi nella sua più ampia portata, come comprensiva quindi della possibilità di trasmettere notizie anche in un contesto narrativo – argomentativo, purché sotto esclusiva responsabilità della testata. A quest’ultima tipologia di programmi, secondo la Corte, non si possono applicare «limiti connessi alla comunicazione politica», consentendosi così alle emittenti radiotelevisive private di «far emergere, anche attraverso le proprie analisi e considerazioni di ordine politico, l’immagine propria di un’impresa di tendenza».
Giova rammentare che gli ultimi orientamenti del Consiglio di Stato[4] hanno fatto tesoro delle indicazioni della Corte, e hanno quindi stabilito che il criterio dell’«equilibrio delle presenze», che pure sarebbe astrattamente suscettibile di essere interpretato/applicato sia «in senso quantitativo» che «in senso qualitativo», va necessariamente interpretato solo in senso qualitativo, poiché altrimenti – ove si facessero prevalere «i “dati del monitoraggio”, i “tempi di parola”, le “volte” in cui ogni esponente politico è stato in trasmissione» – la disciplina dei programmi di informazione verrebbe «a coincidere con quella dettata dalla legge 28/2000 per le trasmissioni di comunicazione politica e/o per i periodi elettorali». Sicché, nell’ambito dei programmi a contenuto informativo il rispetto del criterio qualitativo va svolto «analizzando il tipo di programma, le modalità di confezionamento dell’informazione, la condotta dei giornalisti, l’apertura della trasmissione alla discussione dei diversi punti di vista e alla rappresentazione di plurali opinioni politiche, il carattere veritiero e completo delle informazioni fornite». Al contrario, il criterio quantitativo non soltanto non tiene in debito conto tali aspetti, ma rende «problematica la stretta attinenza del format alla notizia di attualità» e «irrilevanti le modalità di conduzione dei programmi».
Alla luce della giurisprudenza citata, si descriveranno a questo punto i diversi criteri adottati dall’Autorità al fine di garantire la par condicio delle diverse forze politiche con specifico riferimento ai cd. programmi di informazione.
- Programmi di informazione ed elezioni regionali.
La Delibera 323/20/CONS, all’art. 7 introduce una definizione di “programmi di informazione” dal contenuto ampio e variegato, intendendo per questi ultimi i telegiornali, i giornali radio, i notiziari, le rassegne stampa e ogni altro programma di contenuto informativo, a rilevante presentazione giornalistica, caratterizzato dalla correlazione ai temi dell’attualità e della cronaca.
La definizione, pertanto, prescinde dal mezzo col quale la trasmissione è diffusa, ma il cerchio non trova chiusura – come si vedrà oltre – in una norma ad hoc dedicata alla regolamentazione dei programmi di informazione diffusi su mezzi alternativi da quello radiotelevisivo, come ad esempio Internet.
La scelta sembra divergere dalla nuova concezione europea di “servizio media audiovisivo”: in altri termini, se da un lato sussistono limiti stringenti atti a garantire la parità di chances sul mezzo radiotelevisivo tradizionale, d’altro canto esiste un vuoto normativo in riferimento alla rete, mezzo di promozione del consenso popolare, grazie al quale gli attori politici assumono quella veste che inglesi e i sociologici definiscono “influencer”, riuscendo a spostare e indirizzare l’opinione degli utenti dei social attorno verso la posizione gradita al candidato politico di turno.
Nondimeno, la Delibera, in coerenza con gli orientamenti del Legislatore europeo, definisce l’attività di informazione radiotelevisiva quale servizio di interesse generale, pertanto soggetta a obblighi specifici di pubblico servizio, prevalenti rispetto a eventuali interessi antinomici coinvolti.
Nel caso specifico, pertanto, la Delibera pone in capo alle emittenti stringenti obblighi di facere, consistenti – parafrasando la tradizione civilistica – in precisi obblighi di risultato. In caso contrario, l’Autorità è abilitata ad applicare le sanzioni di legge.
In particolare, la Delibera dispone che i notiziari nazionali e tutti i programmi a contenuto informativo, riconducibili alla responsabilità di una specifica testata registrata ai sensi di legge, si conformino con particolare rigore ai principi di tutela del pluralismo, dell’imparzialità, dell’indipendenza, dell’obiettività, dell’equilibrata rappresentanza di genere e dell’apertura alle diverse forze politiche assicurando all’elettorato la più ampia informazione sui temi e sulle modalità di svolgimento della campagna elettorale, evitando di determinare, anche indirettamente, situazioni di vantaggio o svantaggio per determinate forze politiche.
Pertanto, i direttori, i conduttori, i giornalisti e i registi sono chiamati al rispetto dell’imparzialità, dietro l’obbligo di fornire ai cittadini a) il massimo di informazioni, b) verificata la previa fondatezza della notizia c) diffondendole con il massimo della chiarezza, d) ferma restando la libertà di commento e di critica che, in chiara distinzione tra informazione e opinione, salvaguardi comunque il rispetto della persona. Obblighi di condotta, pertanto, posti affinché gli utenti non siano nella condizione di attribuire specifici orientamenti alla testata, in ragione delle opinioni espresse non solo da esponenti politici o soggetti chiaramente riconducibili ai partiti e alle liste concorrenti, ma anche le posizioni di contenuto politico espresse da soggetti e “persone non direttamente partecipanti alla competizione elettorale”.
Anche in tal caso, quest’ultima locuzione appare molto ampia, per cui delle due l’una: o si intende che l’espressione arrivi a investire la totalità di soggetti che esprimano opinioni di contenuto politico all’interno di un programma informativo; oppure si ritiene che la medesima riguardi soggetti che, ancorché non partecipano direttamente alla competizione elettorale, indirettamente la influenzino, come potrebbe essere un leader di un partito, un giornalista, un opinionista.
Inoltre, la parità di condizioni deve essere assicurata con particolare riguardo alla diffusione al pubblico di temi oggetto di indirizzo politico. La Delibera si premura infatti di specificare che qualora il format della trasmissione preveda interventi a sostegno di una tesi rilevante ai fini dell’agenda politica, è necessario garantire uno spazio adeguato anche alla rappresentazione di punti di vista alternativi sugli stessi temi allo scopo di assicurare la completezza e l’imparzialità dell’informazione, garantendo altresì la verifica di dati emersi dal confronto.
Infine, in tutte le trasmissioni radiotelevisive diverse da quelle di comunicazione politica, dai messaggi politici autogestiti e dai programmi di informazione ricondotti sotto la responsabilità di specifiche testate giornalistiche registrate ai sensi di legge, non è ammessa, ad alcun titolo, la presenza di candidati o di esponenti politici o di persone chiaramente riconducibili ai soggetti politici, ed è altresì vietato fornire, anche in forma indiretta, indicazioni di voto o manifestare le proprie preferenze di voto.
- Programmi di informazione ed elezioni locali
L’art. 9 della Delibera n. 324/20/CONS, rubricato “Programmi di informazione trasmessi sulle emittenti locali” rinvia, come è noto, a una fonte di produzione privata del diritto, poiché la definizione di programmi di informazione, coincide con quella contenuta all’art. 2, comma 1, lett. b), del Codice di autoregolamentazione di cui al decreto del Ministro delle comunicazioni 8 aprile 2004[5].
In realtà la norma in commento presenta una disciplina più scarna rispetto alla precedente già esaminata, in quanto si limita a ribadire che le emittenti radiofoniche e televisive locali devono garantire il pluralismo, attraverso la parità di trattamento, l’obiettività, la correttezza, la completezza, la lealtà, l’imparzialità, l’equità e la pluralità dei punti di vista. A tal fine, quando vengono trattate questioni relative alle consultazioni elettorali, deve essere assicurato l’equilibrio tra i soggetti politici secondo quanto previsto dall’art. 11-quater della legge 22 febbraio 2000, n. 28, e dal Codice di autoregolamentazione.
- Conclusioni
Emerge da queste brevi considerazioni la complessità di un quadro normativo che vede coinvolti una pluralità di soggetti, quali il Legislatore, l’Autorità, la Commissione parlamentare di Vigilanza; diverse le funzioni, come quella legislativa, regolamentare, di controllo e sanzione; diverse le fonti del diritto, quali leggi, regolamenti, atti di autoregolamentazione. Il tutto reso ancor più arduo dallo scenario mutevole imposto dall’avvento di Internet e dalla pervasività dei social.
In siffatto quadro un nuovo intervento normativo del Legislatore, volto a introdurre un nuovo regime della par condicio, appare soluzione auspicabile. Come auspicabile appare la possibilità che tale novella venga preceduta dall’intervento – con compiti di segnalazione, impulso e intervento qualificato – del regolatore e degli stakeholders nell’ambito del procedimento legislativo.
[1] Reperibile in:
[2] Reperibile in: https://www.agcom.it/documentazione/documento?p_p_auth=fLw7zRht&p_p_id=101_INSTANCE_FnOw5lVOIXoE&p_p_lifecycle=0&p_p_col_id=column-1&p_p_col_count=1&_101_INSTANCE_FnOw5lVOIXoE_struts_action=%2Fasset_publisher%2Fview_content&_101_INSTANCE_FnOw5lVOIXoE_assetEntryId=19477588&_101_INSTANCE_FnOw5lVOIXoE_type=document
[3] Corte Cost., 255/2002.
[4] Cons. Stato, sez. III, 10 dicembre 2014, nn. 6066 e 6067.
[5] L’art. 2 del Codice di Autoregolamentazione non si discosta sostanzialmente dalla definizione contenuta dai Regolamenti dell’Autorità: Definizioni 1. Ai fini del presente codice di autoregolamentazione si intende: a) per «emittente radiofonica e televisiva locale», ogni soggetto destinatario di autorizzazione o concessione o comunque di altro titolo di legittimazione all'esercizio della radiodiffusione sonora o televisiva in ambito locale; b) per «programma di informazione», il telegiornale, il giornale radio e comunque il notiziario o altro programma di contenuto informativo, a rilevante presentazione giornalistica, caratterizzato dalla correlazione ai temi dell'attualità e della cronaca;