Le misure di contenimento e gestione, all’interno della Regione Emilia-Romagna, sono state adottate, in prevalenza, attraverso provvedimenti del Presidente della Giunta regionale, seppur i primi interventi urgenti sono stati fissati a livello statale.
Con ordinanza contingibile e urgente del 23 febbraio 2020 adottata dal Ministro della Salute d’intesa col Presidente della Giunta regionale, difatti, si prevedeva la sospensione di diverse attività e l’adozione di talune misure cautelative, le quali, successivamente, sono state oggetto di decreti del Presidente della Giunta regionale, che hanno ulteriormente chiarito l’ambito applicativo delle attività sottoposte a contenimento (D.P.G.R. 24 febbraio 2020, n. 16 e D.P.G.R. 25 febbraio 2020, n. 17).
Interventi più incisivi si rinvengono, inoltre, in taluni decreti del Presidente del Consiglio dei ministri e, in particolare, nel DPCM 8 marzo 2020, all’interno del quale vengono inasprite ulteriormente le misure restrittive per specifiche zone della regione Emilia-Romagna.
Quest’ultimo DPCM ha dato seguito alle prime ordinanze contingibili e urgenti del Presidente della Giunta regionale. Si assiste, difatti, all’emanazione di ordinanze che estendono, all’intero territorio dell’Emilia-Romagna, le misure statali previste esclusivamente per taluni comuni, inizialmente più colpiti dal contagio (O.P.G.R. Emilia-R. 8 marzo 2020, n. 29 - O.P.G.R. Emilia-R. 9 marzo 2020, n. 31) e apportando ulteriori specificazioni delle restrizioni governative (O.P.G.R. Emilia-R. 10 Marzo 2020, n. 32 - O.P.G.R. Emilia-R. 14 marzo 2020, n. 35), sino ad anticipare provvedimenti che soltanto successivamente costituiranno oggetto di intervento statale (con O.P.G.R. Emilia-R. 18 marzo 2020, n. 41 si ordina la chiusura di parchi e giardini pubblici; misura, che sarà oggetto di possibile limitazione solo nel d.l. 25 marzo 2020, n. 19). L’aggravarsi della situazione epidemiologica, all’interno di taluni comuni regionali, ha indotto il Presidente della Giunta regionale ad adottare successive ordinanze contingibili e urgenti, restrittive della libertà di circolazione e limitative delle attività regionali produttive ed economiche (O.P.G.R. Emilia-R. 15 marzo 2020, n. 36 - O.P.G.R Emilia-R. 20 marzo 2020, n. 44 - O.P.G.R. Emilia-R. 23 marzo 2020, n. 47); in ragione di questa peculiare situazione epidemiologica, si segnala, altresì, un intervento del Ministro della Salute (Ordinanza 3 aprile 2020), in applicazione dell'art. 2, comma 2, del d.l. 25 marzo 2020, n. 19, richiesto dal Presidente della Regione Emilia-Romagna che rappresentava la necessità di adottare misure maggiormente restrittive, per i territori comunali più a rischio.
Le ordinanze emanate, in questo lasso di tempo, richiamano l’art. 3, comma 2, del d.l. 23 febbraio 2020, n. 6, che consentiva il potere di intervento regionale, ai sensi dell’ordinamento vigente, nelle more dell’adozione dei DPCM e in soli casi di estrema necessità ed urgenza.
L’adozione di ordinanze contingibili e urgenti, ad opera del Presidente della Giunta regionale, si protrae anche dopo il tentativo statale di confinare, ulteriormente, l’intervento regionale all’adozione di misure soltanto più restrittive, rispetto a quelle nazionali, ed esclusivamente nell'ambito delle attività di loro competenza, ma senza incidere sulle attività produttive, di rilevanza strategica per l'economia nazionale e connesse a sopravvenute situazioni di aggravamento del rischio sanitario e soltanto “nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri” (art. 3, comma 1, del d.l. 25 marzo 2020, n. 19). Tali ordinanze, adottate dal Presidente della Giunta regionale, che rappresentano ulteriori specificazioni, in senso restrittivo, delle misure statali, non richiamano mai, in premessa, l’art. 3, comma 1, del d.l. 25 marzo 2020, n. 19.
In generale, tutte le ordinanze analizzate risultano essere adottate in richiamo dell’art. 32 della l. 833 del 1978, che disciplina poteri e funzioni in materia di igiene e sanità pubblica del Presidente della Giunta regionale e dell’art. 117 del d.lgs 112 del 1998, secondo cui le regioni sono abilitate ad emanare provvedimenti d’urgenza in materia sanitaria. In taluni provvedimenti, il richiamo è, altresì, all’art. 3 comma 2 lett. b) del d. lgs. 1 del 2018 (Codice della Protezione Civile), in base al quale le regioni risultano essere titolari della potestà legislativa concorrente in materia di protezione civile e, per la gestione dei rifiuti nelle more dell’emergenza sanitaria, si richiama l’articolo 191 del d. lgs. 152 del 2006, che consente al Presidente della Giunta regionale di emanare ordinanze contingibili e urgenti per consentire il ricorso temporaneo a forme speciali di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle vigenti disposizioni.
Tutti i provvedimenti recano misure la cui efficacia è delimitata nel tempo, rispondendo al requisito della temporaneità propria delle ordinanze extra ordinem, salvo poi essere prorogate o modificate a seconda dell’andamento del contagio epidemiologico, a ridosso della loro scadenza.
Soltanto alcune ordinanze, inoltre, dispongono, in modo esplicito, la comunicazione del loro contenuto al Presidente del Consiglio dei ministri, al Ministro della Salute, ai Sindaci e ai Prefetti e, soltanto all’interno di quei provvedimenti finalizzati all’adozione di misure maggiormente restrittive, estese a specifiche aree regionali, si è disposto di aver preventivamente sentito i Sindaci e i Prefetti dei territori più esposti al rischio di contagio.
In taluni atti emanati, si richiama l’O.P.G.R. 28 febbraio 2020, n. 25 (Costituzione Unità di crisi regionale COVID-19) con la quale, per garantire una risposta coordinata ed unitaria del sistema regionale all’emergenza sanitaria, veniva istituita un’unità di crisi in costante contatto con il Comitato operativo nazionale, i cui eventuali pareri, tuttavia, non vengono esplicitamente riportati all’interno di alcuna ordinanza esaminata.
Per quanto attiene all’apparato sanzionatorio, come misura esplicitamente prevista in caso di inosservanza dei divieti posti dalle ordinanze regionali, il richiamo è alle sanzioni predisposte a livello statale, disponendo che l’accertamento di una loro eventuale violazione sia disposto ad opera dei soggetti di cui all’articolo 13 della l. 689 del 1981.
Lo studio degli atti regionali dell’Emilia-Romagna, impiegati in risposta dell’emergenza sanitaria, ha mostrato, altresì, la presenza di taluni interventi adottati da parte della Giunta regionale. L’oggetto delle delibere attiene non, specificatamente, a misure di gestione dell’emergenza sanitaria, che l’ordinamento, come noto, riconduce ai poteri del solo Presidente della Giunta regionale (art. 32 della l. 833 del 1978), ma alla predisposizione di misure organizzative per l’esercizio di alcune attività, prorogando e sospendendo taluni termini a loro connessi, e alcuni interventi recanti incentivi economici, come misure dirette a fronteggiare le conseguenze cagionate dall’emergenza epidemiologica.
Infine, si segnala la presenza, ad oggi, di un’unica legge regionale adottata per predisporre urgenti interventi, finalizzati alla ripresa delle attività economico-sociali, a sostegno della liquidità delle imprese regionali, anche del terzo settore, e finalizzati alla promozione e al rilancio dell’offerta turistica regionale, a seguito delle difficoltà determinate dall’emergenza sanitaria (l.r. 29 maggio 2020, n. 1).