Alla data del 3 luglio 2020, sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia risultano pubblicati oltre centoventi atti relativi all’emergenza pandemica tuttora in corso. Fra di essi, si annoverano ordinanze del Presidente della Giunta Regionale, decreti presidenziali (dei quali, uno adottato come soggetto attuatore degli interventi di Protezione Civile relativi all’epidemia, individuato dal Capo della Protezione Civile con decreto del 23 febbraio 2020), delibere della Giunta Regionale, delibere del Consiglio Regionale (per lo più, ordini del giorno) e leggi regionali. Di questi, si concentra l’attenzione sugli atti (formalmente o sostanzialmente) normativi, ovvero le ordinanze presidenziali e le leggi approvate dal Consiglio Regionale.

Per ciò che concerne le prime, va in primo luogo ricordato che inizialmente gli interventi d’urgenza relativi alla Regione Lombardia sono stati effettuati con ordinanze ministeriali (ordinanza del Ministro della Salute del 21 febbraio 2020, comunque adottata d’intesa col Presidente della Giunta Regionale, sulle cd. “zone rosse”; ordinanza del Ministro della Salute del 23 febbraio 2020) e che il Presidente della Giunta Regionale ha cominciato ad emanare propri provvedimenti solo a partire dalla seconda metà del mese di marzo: l’ordinanza del 21 marzo 2020, n. 514, recante “Ulteriori misure per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19. Limitazione degli spostamenti su tutto il territorio regionale” costituisce il primo intervento di portata generale ascrivibile al capo dell’esecutivo regionale. Volgendo dunque l’attenzione alle loro motivazioni, gli atti in esame si presentano come espressione di un potere fondato, da un lato, sugli artt. 32, comma 3 della l. 833/1978 e 117, comma 1 del d. lgs. 112/1998 (nonché, in materi di rifiuti, sull’art. 191 del d. lgs. 152/2006); dall’altro, su norme prodotte nello specifico contesto dell’emergenza da Covid-19 quali l’art. 3, comma 1 del d. l. 19/2020 (poi convertito in legge 22 maggio 2020, n. 35) e, più di recente, l’art. 1, commi 14 e 16 del d. l. 33/2020. A quest’ultimo proposito, è opportuno segnalare come in più occasioni si siano volute richiamare apertamente anche specifiche disposizioni di rango secondario, fra cui spiccano i costanti riferimenti ai decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri della cd. “fase 2” effettuati a partire dall’ordinanza del 17 maggio 2020, n. 547 (d. P. C. M. del 17 maggio 2020 e d. P. C. M. dell’11 giugno 2020) laddove essi delegano alle Regioni il potere di adattare alle esigenze delle realtà locali i protocolli e le linee guida nazionali allegati agli stessi (in entrambi i d. P. C. M. citati le norme pertinenti si trovano all’art. 1, puntualmente indicato nella parte motiva del provvedimento del Presidente della Giunta). Peraltro, è anche vero che il Presidente lombardo non si è astenuto dall’invocare a sostegno dei propri interventi anche norme costituzionali (art. 32, art. 117, comma 2 lett. q) e comma 3, art. 118 Cost.) e europee (art. 168 TFUE), oltre a ricollegare i medesimi allo “stato di emergenza” di Protezione Civile deliberato dal Consiglio dei Ministri il 31 gennaio 2020 (il riferimento a quest’ultima, però, è stato abbandonato a partire da giugno). Per ciò che riguarda il coinvolgimento di altri organi nel procedimento di adozione degli atti in parola, le motivazioni non evidenziano che episodi sporadici: solo in un caso risulta che sia stato consultato il Prefetto di Milano “quale Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie” (ordinanza del 22 marzo 2020, n. 515, relativa alla “sospensione attività in presenza delle amministrazioni Pubbliche e dei soggetti privati preposti all’esercizio di attività Amministrative”) e, nonostante la sua istituzione ad opera del Direttore del Welfare il 7 aprile 2020, emerge assai raramente che sia stato chiesto un parere al “Comitato Tecnico-Scientifico COVID-19” della Regione (solo due casi: ordinanza dell’11 aprile 2020, n. 528; ordinanza del 30 aprile 2020, n. 537). Dal punto di vista contenutistico, poi, si possono distinguere due specie di provvedimenti presidenziali: da una parte, quelli settoriali (in materia di rifiuti, trasporti, attività dei pubblici uffici, commercio, sport, salute e sicurezza sul lavoro, turismo; vale la pena di menzionare, su tutti, l’ordinanza del 9 aprile 2020, n. 525, che al fine di incentivare i lombardi a scaricare l’applicazione di tracciamento “AllertaLOM” dispone l’invio di un sms a tutte le utenze telefoniche presenti sul territorio regionale in “deroga alla vigente normativa in tema di protezione dei dati personali, in particolare con riferimento all’acquisizione del consenso degli interessati al trattamento dei dati personali necessari per l’invio di sms istituzionali di massa”); dall’altra, quelle generali, contenenti in larga parte disposizioni in materia di attività economiche ma anche numerose misure di contenimento e gestione del contagio epidemico direttamente incisive su alcune sfere di libertà costituzionalmente riconosciute e garantite (in particolare quella di circolazione, quella di riunione e quella di culto). Le infrazioni alle norme di ordinanza sono quasi sempre sanzionate tramite l’espresso richiamo all’art. 4 del d. l. 19/2020 mediato, più di recente, tramite quello all’art. 2 del d. l. 33/2020. Si può osservare, in conclusione, come il Presidente della Giunta Regionale della Lombardia abbia inteso utilizzare il potere di adottare misure contingibili e urgenti che l’ordinamento (sulle base di titoli eterogenei) gli attribuisce al fine di plasmare un “diritto lombardo dell’emergenza” caratterizzato dalla pressoché totale assenza di soluzioni di continuità, sul piano della sua efficacia e pur nel variare delle singole norme che lo costituiscono, dalla fine marzo (ordinanza del 21 marzo 2020, n. 514: si tratta del già ricordato primo intervento non settoriale) ad oggi (l’ultimo intervento, al momento, è l’ordinanza del 29 giugno 2020, n. 573): ciò, grazie all’utilizzo di una tecnica per cui ad ogni ordinanza (o, quantomeno, a quelle dalla portata più generale) viene attribuita un’efficacia all’incirca bisettimanale per poi, nell’imminenza del termine, pubblicarne un’altra destinata ad entrare in vigore a partire dal giorno successivo a quello in cui caduca il provvedimento da sostituire e a confermare, con le modifiche ritenute opportune, il contenuto di quest’ultimo (ad esempio, si vedano le recenti ordinanze del 12 giugno 2020, n. 566; e del 29 giugno 2020, n. 573). Questa prassi è stata seguita simultaneamente a quella per cui, laddove intervenga un provvedimento nazionale del Presidente del Consiglio dei Ministri ex d. l. 19/2020, il Presidente della Giunta Regionale adotta immediatamente un’ordinanza speciale per la sola Lombardia ex art. 3, comma 1 d. l. 19/2020 (potere di ordinanza regionale “nelle more” dell’intervento nazionale a mezzo di d. P. C. M., evidentemente preferito all’altra soluzione percorribile sulla base dall’art. 2, comma 1 dello stesso d. l. 19/2020, per cui il Presidente della Regione propone al Presidente del Consiglio dei Ministri l’adozione di un provvedimento ad hoc).

Per parte sua, il legislatore lombardo è a sua volta intervenuto dapprima con un provvedimento di carattere eterogeneo (l. r. 31 marzo 2020, n. 4, recante “Differimento dei termini stabiliti da leggi e regolamenti regionali e disposizioni urgenti in materia contabile e di agriturismi, in considerazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19”), concentrato in particolare sulla proroga di numerosi termini amministrativi stabiliti da leggi e regolamenti regionali nonché sull’adeguamento urgente della normativa contabile regionale alla provvista di denaro e risorse necessaria per rafforzare il sistema sanitario. Poi, in un secondo momento, esso ha adottato una legge che, almeno in ambito economico, articola una risposta più organica all’emergenza prevedendo interventi in materia di investimenti, sviluppo infrastrutturale e sanità (l. r. 4 maggio 2020, n. 9, “Interventi per la ripresa economica”).