BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 05. Mai 2020 - 2 BvR 859/15 -, Rn. 1-237

(Corte costituzionale federale tedesca, sentenza del Secondo Senato del 5 maggio 2020, 2 BvR 859/15 -, paras. 1-237)

ECLI:DE:BVerfG:2020:rs20200505.2bvr085915

Nella sentenza oggetto della segnalazione, il Secondo Senato del Bundesverfassungsgericht (Corte costituzionale federale tedesca) ha ritenuto che il modo in cui la Corte di giustizia ha valutato la proporzionalità delle decisioni della BCE sul PSPP – nell’ambito del rinvio pregiudiziale di validità nella causa C-493/17 Weiss e a., precedentemente sollevato dal medesimo giudice nazionale – non sia metodologicamente “comprensibile” e, nella sostanza, non assicuri il rispetto del fondamentale riparto delle competenze tra l’Unione europea e i suoi Stati membri. Pertanto, il Secondo Senato ha ritenuto di non essere vincolato – sotto questo profilo – dalla sentenza Weiss e di dover procedere a verificare esso stesso se la BCE ha agito nel rispetto del proprio mandato adottando e attuando il PSPP. A tal riguardo, il giudice tedesco ha constatato che dalla documentazione a disposizione non emerge che la BCE abbia considerato adeguatamente – alla luce del principio di proporzionalità – i prevedibili effetti di politica economica del PSPP e provveduto al bilanciamento tra gli stessi e l’obiettivo di politica monetaria del programma. Allo stesso tempo, però, il Secondo Senato ha lasciato aperta la possibilità di “sanare” la lacuna riscontrata, assumendo, quindi, che possa trattarsi di un difetto motivazionale da parte della BCE, piuttosto che della omissione tout court, da parte della stessa, della valutazione di cui sopra. Il giudice tedesco ha infatti affermato che, in forza delle rispettive responsabilità con riguardo all’integrazione europea (Integrationsverantwortung) - il Governo federale e il Bundestag devono intraprendere le iniziative necessarie ad assicurare che la BCE conduca una valutazione della proporzionalità del programma. In mancanza, decorso un termine transitorio di tre mesi, le istituzioni e organi costituzionali, autorità amministrative e corti tedesche, nonché la Bundesbank, dovranno porre termine alla propria partecipazione al PSPP, in quanto basato su atti ultra vires. Al contrario, il Secondo Senato ha subito escluso, con riguardo all’asserita violazione dell’identità costituzionale, che il PSPP violi quest’ultima, in generale, e la responsabilità del Bundestag in materia di bilancio, in particolare.

La scheda offre una contestualizzazione della sentenza e una traduzione (a cura dell’autrice) del comunicato stampa contenente le principali considerazioni svolte dal Secondo Senato del Bundesverfassungsgericht (di seguito, “BVerfGE”), facendo riferimento alla versione in inglese disponibile – insieme a quella del testo integrale della sentenza - nel sito del BVerfGE. La sintesi è preceduta da una traduzione in italiano delle “Headnotes” alla sentenza.

1. Quando il sindacato sul rispetto del riparto di competenze tra l’Unione e gli Stati membri ovvero sul rispetto dell’identità costituzionale (cd. Ultra-vires-kontrolle e Identitätskontrolle) solleva una questione relativa alla validità o all’interpretazione di un atto di un’istituzione, organo, organismo o agenzia dell’Unione europea, il BVerfGE effettua il proprio controllo sulla base, in linea di principio, dell’interpretazione e della valutazione dell’atto suddetto da parte della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE).
2. La CGUE opera al di fuori del proprio mandato giudiziario, quale definito dall’art. 19(1) TUE, se fornisce un’interpretazione dei Trattati non “comprensibile”, che deve considerarsi, pertanto, oggettivamente arbitraria. Se la CGUE oltrepassa questo limite, le sue pronunce non trovano più copertura nell’art. 19(1) TUE, in combinato con l’atto interno di ratifica; almeno con riguardo alla Germania, simili pronunce difettano del grado minimo di legittimazione democratica richiesto dall’art. 23(1) seconda frase della Costituzione tedesca, in combinato con gli artt. 20(1) e (2) e 79(3) della stessa.
3. Nel caso in cui siano coinvolti interessi fondamentali degli Stati membri, come di regola accade quando viene in rilievo l’interpretazione delle competenze attribuite all’Unione e della sua agenda di integrazione europea (Integrationsprogramm), democraticamente legittimata, il sindacato giurisdizionale non può limitarsi ad accettare le posizioni sostenute dalla BCE senza che sia svolto un più attento controllo.
4. La combinazione tra l’ampio margine di manovra garantito all’istituzione in questione e il limitato scrutinio esercitato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea impedirebbe, infatti, di assicurare sufficiente effettività al principio di attribuzione, aprendo la strada a una continua erosione delle competenze degli Stati membri.
5. Affinché sia garantito il rispetto del principio democratico, è indispensabile che siano preservate le fondamenta del riparto di competenze nell’Unione europea. Il perseguimento del programma di integrazione europea (Integrationsprogramm)non può pertanto pregiudicare il principio di attribuzione, che è uno dei principi fondamentali dell’Unione europea.
6. a) Nel contesto della delimitazione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri, il principio di proporzionalità e la valutazione e l’apprezzamento complessivi che esso implica rivestono una grande importanza con riguardo al principio democratico e alla sovranità popolare. Il mancato rispetto di questi principi può incidere sulle basi del riparto di competenze nell’Unione europea, pregiudicando così il principio di attribuzione.
   b) Un programma per l’acquisto di titoli di Stato soddisfa il principio di proporzionalità solo se risulta adeguato e necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito; il principio della proporzionalità richiede che l’obiettivo di politica monetaria del programma e i suoi effetti sulla politica economica siano identificati, soppesati e bilanciati tra loro. Se l’obiettivo d politica monetaria viene perseguito in modo incondizionato, ignorando gli effetti sulla politica economica, il programma viola in modo manifesto il principio di proporzionalità, quale enunciato dall’art. 5(1) TUE seconda frase e dall’art. 5(4) TUE.
   c) Il fatto che il Sistema Europeo delle Banche Centrali nazionali (SEBC) non disponga di un mandato per adottare decisioni di politica economica o sociale non esclude che, nell’ambito del giudizio di proporzionalità – ai sensi dell’art. 5(1) TUE seconda frase e dell’art. 5(4) TUE – di un programma di acquisto di titoli di Stato, siano tenuti in considerazione gli effetti su, ad esempio, il debito pubblico, il risparmio, i regimi pensionistici, il mercato immobiliare e la sopravvivenza di società in dissesto, e che – nel contesto di una valutazione complessiva – tali effetti siano soppesati con l’obiettivo di politica monetaria che il programma persegue.
7. La conclusione secondo cui un programma quale il Public Sector Purchase Programme (PSPP) elude in modo manifesto il divieto di cui all’art. 123(1) TFUE non discende da un unico criterio; piuttosto, essa richiede una valutazione e un apprezzamento complessivi di tutte le circostanze rilevanti. In particolare, il limite di acquisto del 33% e la distribuzione degli acquisti in conformità con lo schema di sottoscrizione del capitale della BCE previene l’adozione di misure selettive nell’ambito del PSPP a vantaggio di singoli Stati membri e la trasformazione del SEBC nel creditore di maggioranza degli Stati membri.
   

9. Se la ripartizione del rischio sull’acquisto di titoli nell’ambito del PSPP fosse soggetta a modifiche (retroattive), ci sarebbe un pregiudizio ai limiti della responsabilità di bilancio del Bundestag tedesco e ciò sarebbe incompatibile con l’art. 79(3) della Costituzione tedesca. Si tratterebbe, in sostanza, di un’assunzione di responsabilità per decisioni prese da terze parti con conseguenze potenzialmente imprevedibili; questo non sarebbe consentito dalla Costituzione.
   

10. In virtù della loro responsabilità con riguardo al processo di integrazione europea (Integrationsverantwortung), il Governo federale e il Parlamento (Bundestag) sono tenuti a prendere i provvedimenti necessari ad assicurare che la BCE conduca una valutazione della proporzionalità del PSPP. Tali istituzioni devono comunicare in modo chiaro alla BCE la propria posizione sul piano giuridico ovvero adottare le misure necessarie a garantire il ripristino della conformità con i Trattati.
    

11. Le istituzioni e organi costituzionali, autorità amministrative e corti tedesche non possono partecipare allo sviluppo, all’attuazione e alla esecuzione di atti ultra vires. Questa conclusione vale in linea generale anche per la 

 

Il Public Sector Purchase Programme

Il PSPP è uno dei quattro programmi di acquisto di titoli pubblici e privati condotti dalla BCE nell’ambito dell’Expanded Asset Purchase Programme (EAPP), un programma quadro inaugurato a partire dal 2014 per facilitare l’erogazione del credito e supportare i consumi e gli investimenti nell’area euro, contribuendo in tal modo a ricondurre i tassi di inflazione a livelli prossimi al 2%. In particolare, il PSPP, che consiste in un programma di acquisto di titoli del settore pubblico sui mercati secondari, è stato introdotto con la decisione 2015/774 della BCE del 4 marzo 2015. Questa decisione, dopo alcune modifiche, è stata abrogata dalla decisione (di rifusione) 2020/188 della BCE, del 3 febbraio 2020, attualmente in vigore. Tale programma prevede la possibilità per le banche centrali nazionali di acquistare sui mercati secondari – nel rispetto delle specifiche condizioni previste dalle decisioni suddette – titoli di debito negoziabili denominati in euro emessi da amministrazioni centrali di uno Stato membro la cui moneta è l'euro, da agenzie riconosciute situate nell'area dell'euro, da organizzazioni internazionali situate nell'area dell'euro e da banche multilaterali di sviluppo situate nell'area dell'euro.

I ricorsi dinanzi alla Corte costituzionale federale tedesca e il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia

Tra il 2015 e il 2016, vari gruppi di privati cittadini hanno presentato dinanzi al BVerfGE dei ricorsi costituzionali relativi all’applicabilità in Germania di alcune decisioni della BCE (segnatamente, la decisione 2015/774 istitutiva del PSPP e la decisione 2017/100 della BCE, di modifica della prima), sul contributo della Deutsche Bundesbank (Banca federale di Germania) all’attuazione di tali decisioni, ovvero la sua presunta inerzia dinanzi alla stesse, nonché sul contributo del Bundesregierung (Governo federale) e del Deutscher Bundestag (Camera bassa del Parlamento federale) all’attuazione di tali decisioni, ovvero sulla loro presunta inerzia dinanzi alle stesse.

A sostegno di tali ricorsi, i ricorrenti facevano valere, in sostanza, che le suddette decisioni costituirebbero, invero, nel loro insieme, un atto ultra vires, violando la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e gli Stati membri prevista dall’art. 119 TFUE; ciò in quanto non rientrerebbero nel mandato conferito alla BCE dal diritto primario dell’Unione, segnatamente dall’art. 127, par. 1 e 2, TFUE e dagli artt. 17-24 del Protocollo n. 4 sullo Statuto del SEBC e sulla BCE. Veniva altresì lamentata la violazione dell’art. 123 TFUE, sul divieto di assistenza finanziaria agli Stati membri. Inoltre, i ricorrenti sostenevano che le decisioni summenzionate della BCE violassero il principio di democrazia sancito dalla Costituzione tedesca, così recando pregiudizio all’identità costituzionale tedesca.

Poiché l’accoglimento dei ricorsi dipendeva dalla legittimità delle decisioni della BCE in questione, il BVerfGE sospendeva il procedimento per sottoporre alla Corte di giustizia alcune questioni pregiudiziali, volte ad accertare, segnatamente, la validità della decisione 2015/774, alla luce degli artt. 119, 123(1), 127 (1) e (2), e 296(2) TFUE, nonché degli articoli da 17 a 24 del Protocollo sul SEBC e sulla BCE.

La domanda pregiudiziale perveniva presso la cancelleria della Corte il 17 agosto 2017 e veniva registrata come causa C-493/17 Weiss e a. La Corte di giustizia, deliberando nella composizione della Grande Sezione, pronunciava la propria sentenza sul rinvio pregiudiziale Weiss l’11 dicembre 2018, concludendo che l’esame delle questioni sollevate non evidenziava alcun elemento idoneo a inficiare la validità della decisione 2015/774 della BCE sul PSPP, come modificata dalla decisione 2017/100.

La sentenza del 5 maggio 2020 del Secondo Senato della Corte costituzionale federale tedesca: considerazioni principali[1]

I. Alla luce degli artt. 119 e 127 e ss. TFUE e dell’art. 17 e ss. dello Statuto del SEBC, nonostante la contraria conclusione raggiunta dalla Corte di giustizia nella sentenza Weiss, la decisione 2015/774 del 4 marzo 2015 della BCE e le successive decisioni 2015/2101, 2015/2464, 2016/702 e 2017/100 devono essere qualificate come atti ultra vires.

1. Se è vero che il BVerfGE deve esaminare le censure sostanziate circa il carattere ultra vires di atti delle istituzioni, organi, organismi e agenzie dell’Unione, occorre ricordare che i Trattati conferiscono alla CGUE il mandato di interpretare e applicare i Trattati e di assicurare l’uniformità e la coerenza del diritto UE (cfr. art. 19(1) TEU e art. 267 TFUE). Secondo l’orientamento consolidato del BVerfGE, è essenziale che i due mandati siano esercitati in modo coordinato (BVerfGE 126, 286 <302 et seq.>; 134, 366 <382 et seq. para. 22 et seq. >; 142, 123 <198 et seq. para. 143 et seq.>; Federal Constitutional Court, Judgment of the Second Senate of 30 July 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, para. 140 et seq.). Infatti, se ciascuno Stato membro potesse prontamente invocare l’autorità per statuire, attraverso le proprie corti, sulla validità di atti UE, la prevalenza accordata all’applicazione del diritto dell’Unione sarebbe pregiudicata e così anche la sua uniforme applicazione. D’altro canto, però, se gli Stati membri si astenessero completamente dall’esercitare una qualunque forma di controllo ultra vires, le istituzioni dell’Unione si vedrebbero accordata un’autorità esclusiva sui Trattati, anche laddove esse abbracciassero un’interpretazione giuridica che, in sostanza, conduce a una modifica degli stessi Trattati o a una espansione delle competenze attribuite all’Unione. Ebbene, pur non potendosi escludere che le istituzioni UE eccezionalmente esorbitino dalle proprie competenze, è ragionevole attendersi che si tratti di ipotesi rare, e ciò grazie alle salvaguardie istituzionali e procedurali previste dal diritto UE. Tuttavia, laddove una tale eventualità si verificasse, la prospettiva costituzionale potrebbe non corrispondere esattamente a quella del diritto UE, dal momento che, anche dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, gli Stati membri rimangono i “Signori dei Trattati” e l’Unione europea non si è evoluta in uno stato federale (cfr. BVerfGE 123, 267 <370 and 371>). In linea di principio, alcune tensioni sono inerenti all’attuale struttura dell’Unione europea; esse dovrebbero essere risolte attraverso un atteggiamento cooperativo, e mitigate tramite il rispetto e la comprensione reciproci. Ciò riflette la natura dell’Unione europea, che si basa sulla cooperazione multi-livello tra Stati sovrani, costituzioni, amministrazioni e corti (Staaten-, Verfassungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungsverbund) (BVerfGE 140, 317 <338 para. 44).

Il compito di interpretare e applicare il diritto UE, che comprende anche l’individuazione degli standard metodologici applicabili, ricade in primo luogo sulla CGEU, che, ai sensi dell’art. 19(1) TUE, è chiamata ad assicurare “il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione de Trattati”. Gli standard metodologici individuati dalla Corte di giustizia per lo sviluppo in via giudiziale del diritto sono basati sulle tradizioni giuridiche (costituzionali) comuni agli Stati membri (cfr. anche gli artt. 6(3) TUE e 340(2) TFUE), quali emergono, segnatamente, dalla giurisprudenza delle Corti costituzionali e di vertice degli Stati membri e della Corte europea dei diritti umani. L’applicazione di questi metodi e principi non può (e non ha bisogno di) corrispondere alla prassi delle corti nazionali; tuttavia, la CGUE non può omettere tout court di considerare tale prassi. Le caratteristiche specifiche del diritto dell’Unione implicano l’esistenza di differenze significative rispetto all’importanza e al peso accordato ai diversi metodi interpretativi. Ciononostante, la CGUE eccederebbe il mandato ad essa conferito dall’art. 19(1) TUE ove omettesse, in modo manifesto, di considerare le tradizioni giuridiche europee relative ai metodi di interpretazione o, più ampiamente, i principi generali comuni al diritto degli Stati membri. Da tali premesse deriva che il BVerfGE non può sostituire la propria interpretazione a quella della Corte di giustizia quando si confronta con questioni relative all’interpretazione del diritto UE, anche laddove l’applicazione di una metodologia interpretativa che trova supporto nel dibattito giuridico consentirebbe di giungere a ricostruzioni differenti (BVerfGE 126, 286 <307>). Piuttosto, nella misura in cui la CGUE applica principi metodologici accettati e le sue pronunce non sono arbitrarie da un punto di vista oggettivo, il BVerfGE deve rispettare dette decisioni, anche ove fosse possibile sostenere posizioni giuridiche diverse.

2. Nella sua sentenza dell’11 dicembre 2018, la Corte di giustizia ha affermato che la decisione della BCE istitutiva del PSPP e le successive decisioni che l’hanno modificata si collocano entro il perimetro delle competenze attribuite all’istituzione in questione. Ora, questa conclusione non tiene conto dell’importanza e della portata del principio di proporzionalità (artt. 5(1) seconda frase e 5(4) TUE), che si applica al riparto di competenze tra l’Unione e gli Stati membri, ed è semplicemente insostenibile da una prospettiva metodologica, considerata l’assenza di qualsivoglia considerazione dei reali effetti di politica economica del PSPP.

La scelta della Corte di giustizia di non tenere conto di tali effetti nell’esame della proporzionalità del programma, astenendosi dal condurre un’analisi e una valutazione complessive sotto questo profilo, non soddisfa i requisiti di uno scrutinio comprensibile circa l’osservanza da parte del SEBC e della BCE dei limiti del proprio mandato di politica monetaria. Una tale applicazione del principio di proporzionalità (artt. 5(1) seconda frase e (4) TUE) implica che esso non possa svolgere la propria funzione correttiva al fine della salvaguardia delle competenze degli Stati membri, e ciò svuoterebbe quindi di significato il principio di attribuzione (art. 5(1) prima frase e (2) TUE)

Inoltre, omettendo ogni considerazione circa gli effetti di politica economica del programma, la sentenza dell’11 dicembre 2018 contraddice l’approccio metodologico circa il principio di proporzionalità seguito dalla Corte di giustizia, virtualmente, in ogni altro settore del diritto UE. La pronuncia vanifica inoltre la funzione del principio di attribuzione quale chiave di volta del riparto delle competenze, e con essa le conseguenze metodologiche relative al controllo del rispetto di tale principio.

3. Dunque, l’interpretazione del principio di proporzionalità accolta dalla Corte di giustizia, e la conseguente determinazione del mandato del SEBC, eccedono il mandato giudiziario che l’art. 19(1) TUE conferisce alla CGUE. Facendo opera di self-restraint, la Corte di giustizia si è limitata ad accertare se vi è stato un errore di valutazione “manifesto” da parte della BCE, se il PSPP va “manifestamente” al di là di quanto è necessario per raggiungere l’obiettivo previsto, e se dall’attuazione del programma possono derivare inconvenienti “manifestamente” sproporzionati rispetto a tale obiettivo. Lo standard usato dalla Corte nel proprio scrutinio non comporta, quindi, una limitazione della portata delle competenze attribuite alla BCE, che riguardano solo la politica monetaria. Piuttosto, l’approccio seguito dalla Corte consente alla BCE di espandere gradualmente le proprie competenze ed esclude del tutto, o in larga parte, una tale azione dall’alveo del sindacato giurisdizionale. Ebbene, la salvaguardia del principio di democrazia e delle fondamenta giuridiche dell’Unione europea rende imperativo il rispetto del riparto di competenze.

II. Dalle considerazioni che precedono deriva che il BVerfGE non è vincolato al rispetto della sentenza Weiss della Corte di giustizia e deve pertanto condurre un proprio scrutinio per determinare se le decisioni relative all’istituzione e attuazione del PSPP si collocano nell’ambito delle competenze che il diritto primario dell’Unione attribuisce alla BCE. La risposta è tuttavia negativa, perché non vi è stata una considerazione sufficiente della proporzionalità delle misure in questione.

Un programma per l’acquisto di titoli di Stato che, come il PSPP, comporta effetti significativi di politica economica esige che l’obiettivo di politica monetaria perseguito e gli effetti di politica economica siano identificati, soppesati e bilanciati l’uno con l’altro. Perseguendo in modo incondizionato l’obiettivo di politica monetaria del PSPP – raggiungere tassi di inflazione inferiori, ma prossimi, al 2% -, senza aver riguardo agli effetti di politica economica, la BCE ha manifestamente violato il principio di proporzionalità.

Nelle decisioni in questione, la BCE ha omesso di effettuare il necessario bilanciamento tra l’obiettivo di politica monetaria del programma e i suoi effetti di politica economica. Ne deriva che le suddette decisioni violano gli art. 5(1) seconda frase e 5(4) TUE e, di conseguenza, esorbitano dal mandato di politica monetaria della BCE.

Tali decisioni si limitano ad asserire che l’obiettivo di raggiungere tassi di inflazione inferiori, ma prossimi, al 2% non è ancora stato realizzato e che non sono disponibili strumenti meno intrusivi. Esse non contengono né una previsione degli effetti di politica economica del PSPP né una valutazione circa la proporzionalità di tali effetti rispetto ai vantaggi perseguiti nell’ambito della politica monetaria. Non è possibile accertare se il Consiglio direttivo della BCE ha effettivamente considerato e bilanciato gli effetti che sono conseguenze inerenti al, e dirette del, PSPP, dal momento che essi discendono inevitabilmente dal volume del programma (più di due trilioni di euro) e dalla sua durata, che attualmente supera tre anni. Considerato che gli effetti negativi del PSPP aumentano man mano che il volume del programma cresce e la sua durata si allunga, la maggiore estensione nel tempo del programma esige che il necessario bilanciamento degli interessi sia informato a requisiti più restrittivi.

Dal momento che il PSPP migliora le possibilità di rifinanziamento per gli Stati membri, il programma ha un impatto significativo sulle condizioni di politica fiscale in base alle quali gli Stati membri operano. In particolare, il PSPP potrebbe avere gli stessi effetti degli strumenti di assistenza finanziaria di cui all’art. 12 et seq. del Trattato che istituisce il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES). Il volume e la durata del PSPP potrebbero rendere successivamente sproporzionati gli effetti del programma, anche laddove essi fossero originariamente compatibili con il diritto primario dell’Unione. Inoltre, il PSPP incide anche sul settore delle banche commerciali, attraverso il trasferimento di quantitativi significativi di titoli di Stato ad alto rischio nel bilancio dell’Eurosistema, migliorando la situazione economica delle banche interessate e il loro rating creditizio. Gli effetti di politica economica del PSPP includono anche il suo impatto economico e sociale virtualmente su tutti i cittadini, che ne sono riguardati almeno indirettamente, inter alia come azionisti, locatari, proprietari immobiliari, risparmiatori o titolari di polizze assicurative. Ad esempio, ci sono perdite significative per il risparmio privato. Inoltre, abbassando i tassi d’interesse generale, il PSPP consente alle società in dissesto di rimanere sul mercato. Da ultimo, maggiori sono la durata e il volume totale del programma, maggiore è il rischio che l’Eurosistema divenga dipendente dalle scelte politiche di uno Stato membro, perché questo non potrebbe semplicemente terminare la partecipazione al programma senza compromettere la stabilità dell’intera unione monetaria.

La BCE avrebbe dovuto ponderare questi e altri significativi effetti di politica economica e bilanciarli – sulla base di considerazioni attinenti alla proporzionalità del programma – con le conseguenze positive attese sotto il profilo del raggiungimento dell’obiettivo di politica monetaria determinato dalla stessa BCE. Tuttavia, non è possibile accertare che un tale bilanciamento sia stato effettuato, né al momento in cui il programma è stato lanciato la prima volta né in un momento successivo durante la sua attuazione. A meno che la BCE non fornisca una documentazione da cui risulti che questo bilanciamento è stato effettuato, e in quale modo, non è possibile svolgere un sindacato giurisdizionale effettivo sul rispetto dei limiti del proprio mandato da parte della BCE.

III. Allo stato attuale, il BVerfGE non può stabilire in modo definitivo se, omettendo di chiedere la cessazione del PSPP, il Governo federale e il Bundestag hanno realmente violato le rispettive responsabilità con riguardo all’integrazione europea (Integrationsverantwortung). Questa determinazione dipende, infatti, dalla valutazione della proporzionalità della misura da parte del Consiglio direttivo della BCE, che deve essere supportata da ragioni comprensibili. In assenza di una tale valutazione, non è possibile giungere a un giudizio conclusivo circa la compatibilità del PSPP con l’art. 127(1) TFUE.

IV. Per quanto riguarda la parte della sentenza dell’11 dicembre 2018 in cui la Corte di giustizia ha ritenuto che il PSPP non viola l’art. 123(1) TFUE, il modo nel quale tale Corte ha applicato le “garanzie” individuate nella sentenza Gauweiler solleva alcune importanti preoccupazioni, dal momento che il rispetto di tali salvaguardie non è oggetto di uno scrutinio rigoroso né sono considerate indicazioni di segno contrario. Ciononostante, il BVerfGE ritiene di essere vincolato dalle considerazioni svolte dalla Corte di giustizia sotto questo profilo, stante la reale possibilità che la BCE abbia effettivamente osservato le “garanzie” definite dalla Corte di giustizia. Ciò significa che, allo stato attuale, non si può accertare una manifesta violazione dell’art. 123(1) TFUE.

L’approccio seguito dalla Corte di giustizia potrebbe rendere alcune delle suddette “garanzie” largamente inefficaci in pratica; questo è vero, ad esempio, con riguardo al divieto di annunci preventivi, il periodo di blackout, la detenzione dei titoli fino alla loro scadenza, nonché il requisito relativo alla definizione di una strategia di exit. Ciononostante, la conclusione in base alla quale un programma come il PSPP elude in modo manifesto il divieto di cui all’art. 123(1) TFUE non discende da un unico parametro; piuttosto, essa presuppone una valutazione complessiva di tutte le circostanze rilevanti. In particolare, non si può accertare l’esistenza di una elusione manifesta del divieto di assistenza finanziaria del SEBC a uno Stato membro in quanto:

- il volume degli acquisti è limitato fin dall’inizio;

- la pubblicazione riguarda soltanto le informazioni aggregate sugli acquisti effettuati dall’Eurosistema;

- viene osservato il limite di acquisto del 33% per codice ISIN;

- gli acquisti sono effettuati in conformità con il capital key della BCE;

- i titoli di debito emessi da autorità pubbliche possono essere acquistati solo se l’emittente possiede almeno una certa valutazione di qualità creditizia; e

- gli acquisti devono essere limitati o terminati, e gli strumenti acquistati devo essere venduti sul mercato, laddove la prosecuzione dell’intervento sui mercati non sia più necessario per raggiungere l’obiettivo relativo al livello di inflazione.

V. Non si può concludere che il PSPP violi l’identità costituzionale in generale ovvero la responsabilità del Bundestag sul bilancio in particolare. Alla luce del volume dei titoli di debito acquistati nell’ambito del PSPP, che supera i due trilioni di euro, un Sistema di condivisione del rischio tra la BCE e le banche centrali nazionali, almeno ove fosse soggetto a modifiche (retroattive), violerebbe i limiti derivanti dalla responsabilità sul budget del Bundestag, quali riconosciuti dal BVerfGE, e sarebbe pertanto incompatibile con l’art. 79(3) della Costituzione. Tuttavia, il PSPP non prevede un tale sistema di condivisione dei rischi – che sarebbe peraltro incompatibile con il diritto primario dell’Unione – con riguardo ai titoli di debito degli Stati membri acquistati dalle banche centrali nazionali.

VI. In virtù delle rispettive responsabilità per l’integrazione europea (Integrationsverantwortung), il Governo federale e il Bundestag sono tenuti ad attivarsi nei confronti del PSPP nel suo assetto attuale.

1. Laddove le istituzioni, organi, organismi e agenzie dell’Unione eccedano in modo manifesto e strutturalmente significativo le proprie competenze, gli organi costituzionali devono, nel rispetto delle loro competenze e utilizzando gli strumenti a loro disposizione, compiere i passi necessari per assicurare la conformità all’agenda di integrazione europea (Integrationsprogramm) e il rispetto dei suoi limiti, adoperandosi per la rescissione degli atti che non risultino coperti dalla suddetta agenda e – nella misura in cui tali atti continuino ad avere effetto – prendendo le iniziative necessarie per limitare quanto più possibile le conseguenze degli stessi sul piano interno.

2. Nello specifico, ciò significa che, in base alle loro rispettive responsabilità riguardo all’integrazione europea (Integrationsverantwortung), il Governo federale e il Bundestag sono tenuti a intraprendere le iniziative necessarie ad assicurare che la BCE effettui una valutazione sulla proporzionalità. Ciò riguarda i reinvestimenti effettuati nell’ambito del PSPP a partire dal 1 gennaio 2019 e il rilancio del programma dal 1 novembre 2019. A tal riguardo, il Governo federale e il Bundestag devono continuare a monitorare le decisioni dell’Eurosistema sull’acquisto di titoli di Stato nell’ambito del PSPP e ad utilizzare gli strumenti a loro disposizione per assicurare che la BCE agisca nei limiti del proprio mandato.

3. Gli organi costituzionali tedeschi, le autorità amministrative e le corti non possono partecipare né allo sviluppo né all’attuazione o esecuzione di atti ultra vires. Decorso un periodo transitorio di durata non eccedente i tre mesi, per consentire il necessario coordinamento all’interno dell’Eurosistema, la Bundesbank potrebbe terminare la partecipazione all’attuazione ed esecuzione delle decisioni in questione della BCE, a meno che il Consiglio direttivo della BCE adotti una nuova decisione che dimostri in modo comprensibile e sostanziato che gli obiettivi di politica monetaria perseguiti dal PSPP non sono sproporzionati rispetto agli effetti di politica economica e fiscale derivanti dal programma. Alla stessa condizione, la Bundesbank deve assicurare che i titoli già acquistati e detenuti nel suo portfolio saranno venduti sulla base di una strategia – eventualmente di lungo termine – coordinata con l’Eurosistema.

 

[1] Questa parte consiste in una traduzione, a cura dell’autrice della segnalazione, delle “Key considerations” contenute nel comunicato stampa di cui alla nota 1 e testo corrispondente.